食品安全監管的橫向和縱向配置分析

劉垠孜

（蘇州旅游與財經(jīng)高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，江蘇蘇州 215104）
作者簡(jiǎn)介：劉垠孜（1988—），女，吉林長(cháng)春人，本科，講師。研究方向：食品安全與法規。

摘 要：食品安全事關(guān)消費者生命安全，與食品市場(chǎng)的發(fā)展秩序性與長(cháng)遠性有直接關(guān)系，應引起社會(huì )大眾的高度重視?；诖?，本文對食品安全監管權的橫向與縱向配置情況進(jìn)行分析，結合國外食品安全監管權力配置經(jīng)驗，提出完善食品安全監管配置的策略，希望能為相關(guān)工作人員提供參考。

關(guān)鍵詞：食品安全監管；監管體制；權力配置

近年來(lái)，食品安全事故頻頻發(fā)生，在全社會(huì )范圍內造成了非常惡劣的影響，也為食品安全監管帶來(lái)了壓力。合理運用食品安全監管權，強調食品安全監管工作有效落實(shí)，是各級政府共同關(guān)注的事情。為此，相關(guān)工作人員可以對食品安全監管的橫向與縱向配置情況加以研究，以便于推動(dòng)食品安全監管權力配置優(yōu)化。

1 食品安全監管的橫向配置情況

食品安全問(wèn)題備受關(guān)注，需建立和完善食品安全監管體制[1]。在實(shí)踐中，基于橫向分工，適應分類(lèi)處理行政事務(wù)的功能可以被稱(chēng)為權力的橫向層面配置，這是對行政權力的功能性、部門(mén)化配置。

1.1 必要性與類(lèi)型

食品安全監管的橫向配置十分必要，這種權力配置形式能充分滿(mǎn)足事務(wù)管理的需要，為優(yōu)化組織規模、提高工作效率提供保障，為實(shí)現專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化行政管理奠定基礎。從食品安全管理的角度來(lái)看，食品安全監管橫向配置具有專(zhuān)業(yè)性、程序性的特點(diǎn)，能夠實(shí)現整體分工與協(xié)作，有利于提升行政管理效益。監管權橫向配置可以基于地域、職能和管理程序進(jìn)行劃分，在食品安全監管配置環(huán)節基于職能的橫向配置最為常見(jiàn)。

1.2 配置模式

1.2.1 分散監管

食品安全監管橫向監管的分散型監管模式，共分為2種包括分部門(mén)型監管模式和分部門(mén)協(xié)調型監管模式。在分部門(mén)型監管模式下，食品安全監管權由多個(gè)職能部門(mén)共同履行相關(guān)責任、義務(wù)與職能。此類(lèi)型食品安全監管配置模式具有機構多樣化和部門(mén)化的特點(diǎn)。在實(shí)際運用過(guò)程中，可清晰地界定職責，有針對性地開(kāi)展食品安全監管，各職能部門(mén)的自主權、積極性也相對較高，但此類(lèi)型監管模式同樣存在弊端，如容易出現職能交叉和范圍混淆情況，甚至會(huì )造成過(guò)度監管問(wèn)題。

與分部門(mén)型監管模式相比，分部門(mén)協(xié)調型監管模式更強調部門(mén)之間的協(xié)調性，是一種更偏向于協(xié)同整合監管的工作模式。在此模式之下，各職能部門(mén)雖然各司其職，但必須相互配合、協(xié)同發(fā)展。在實(shí)際運用過(guò)程中，分部門(mén)協(xié)調型監管模式更加關(guān)注部門(mén)協(xié)調，強調食品安全監管改革成本最小化與高效化。

1.2.2 整合監管

整合型監管模式也是食品安全監管橫向配置的一種主要方式，它強調監管權集中，在應用時(shí)食品安全監管職能將由單一部門(mén)履行。通常來(lái)說(shuō)，整合型監管模式配置食品安全監管，需構建整體化食品安全監管機構，以便于保證監管權整合和權力實(shí)施一體化。在實(shí)際運用環(huán)節，食品安全的整合型監管配置模式獨立性、高效性較強，能有效避免部門(mén)冗雜和職能重疊，但在這種模式之下，也容易出現內部矛盾，會(huì )對監管效果造成干擾。

1.3 配置形式

我國高度重視食品安全監管問(wèn)題，食品安全監管橫向配置形式也不斷發(fā)生變化。2013年，基于國務(wù)院機構改革方案，實(shí)現食品安全監管配置整合，建立國家食品藥品監管總局，形成食品安全監管大部門(mén)體制，固定食品安全監管橫向配置格局。這是一種政府組織模式，將多個(gè)機構整合成大部門(mén)，以便于承擔監管職能。食品安全監管的大部門(mén)體制，是切實(shí)發(fā)揮政府監管職能的有效形式，在避免職能交叉、權責重疊、多頭管理方面有較強優(yōu)勢。當然，基于大部門(mén)體制的食品安全監管橫向配置，還能夠打破部門(mén)壁壘實(shí)現資源的有效整合，可以通過(guò)行政協(xié)調避免部門(mén)冗余，也將實(shí)現決策與執行分離，基于“一門(mén)式”服務(wù)讓部門(mén)服務(wù)效能以提升?？傊?，這種配置形式既可以規避傳統機構的組織結構弊端，又能滿(mǎn)足食品安全監管的職能統一要求，是實(shí)現高效服務(wù)的可行性方式。

2 食品安全監管的縱向配置情況

學(xué)術(shù)界對食品安全監管縱向權力配置的研究也十分豐富，而且一直以來(lái)我國的食品安全監管縱向配置形式也在不斷變化，為相關(guān)研究提供了極為豐富的素材。從1992年至今，我國食品安全監管權縱向配置共分為3個(gè)階段，其中1997年、2007年和2008年都是十分重要的時(shí)間節點(diǎn)：①1997年前以地方分級監管形式實(shí)現食品安全監管縱向配置；②1998—2007年以半垂直監管形式實(shí)現食品安全監管縱向配置；③2008年以后以基于地方分權的混合監管形式實(shí)現食品安全監管縱向配置。

2.1 必要性與類(lèi)型

在實(shí)踐工作中，食品安全監管縱向配置主要基于層級代表邏輯來(lái)開(kāi)展，實(shí)施這種監管模式有利于提高監管任務(wù)分配合理性并實(shí)現分工協(xié)作，還十分有利于明確權責關(guān)系，實(shí)現規范化、秩序化運作。當前，食品安全監管縱向配置的主要類(lèi)型有3種，包括垂直監管、協(xié)作監管及地方監管。

2.2 配置模式

食品安全監管全縱向配置模式與社會(huì )政治與經(jīng)濟條件有著(zhù)直接關(guān)系，不同國家適用的配置模式存在明顯差異[2]。通常，食品安全監管縱向配置將以垂直化模式開(kāi)展，即基于中央監管部門(mén)構建獨立的垂直機構體系，自上而下地完成整體化運作，統一行使監管權。食品安全監管縱向配置的地方化模式，則是一種“中央決策+地方執行”的復合型監管模式，這種地方化監管還有省內垂直和屬地化兩種監管類(lèi)型[3]。協(xié)作監管模式是中央部門(mén)與地方政府協(xié)同作業(yè)下的縱向配置模式，前者具備決策、監督與部分執行權，而后者則具備轄區內的監管決策與監管執行權。

2.3 配置形式

現階段，我國的食品安全監管縱向配置形式為屬地化監管形式，這是地方監管模式中的一種類(lèi)型。這種形式構建于2008年，在此情況下地方政府扮演著(zhù)至關(guān)重要的角色[4]。面對食品安全監管縱向配置要求，地方政府不僅發(fā)揮規劃發(fā)展、社會(huì )管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟協(xié)調和市場(chǎng)監督等職能，更需要關(guān)注本地食品安全監管成效、落實(shí)中央監管要求和治理食品安全問(wèn)題。

3 食品安全監管的優(yōu)化配置策略

為進(jìn)一步推進(jìn)我國食品安全監管質(zhì)效提升，相關(guān)工作人員需要加快食品安全監管配置模式改革步伐，構建更加符合國情的食品安全監管配置模式。如打造漸進(jìn)統一的監管配置模式，實(shí)現多部門(mén)與綜合部門(mén)之間的有效轉換，并持續性推進(jìn)單一監管部門(mén)的集中化管理，最終構建統一集中監管模式[5]。在實(shí)踐工作中，必須充分發(fā)揮食品安全委員會(huì )的作用，使其成為剛性行政主體并完善食品安全監管機構職能；還應該打造跨區域協(xié)調機構，推動(dòng)多區域食品安全監管一體化、協(xié)同化發(fā)展；更需要打造垂直一體化監管實(shí)施機制，在省以下實(shí)行垂直領(lǐng)導模式，避免因多重領(lǐng)導引發(fā)監管混亂。

4 結語(yǔ)

食品安全監管配置是國家開(kāi)展食品安全管理時(shí)密切關(guān)注的問(wèn)題，食品安全監管的橫縱向配置越科學(xué)、工作模式越合理，越有利于減少食品安全事故的發(fā)生。為此，相關(guān)工作人員應明確現行的食品安全監管橫縱向配置機制，并積極建立一體化監管模式，進(jìn)一步提升食品安全監管的規范性和有效性。

參考文獻

[1]趙娟,王燁,張小勁.公眾訴求與回應性監管:基于政務(wù)熱線(xiàn)大數據的社會(huì )性監管創(chuàng )新:對三類(lèi)社會(huì )性監管領(lǐng)域的比較分析[J].電子政務(wù),2021(2):15-26.

[2]孫娟娟.政府監管優(yōu)化的智慧化取向:以食品安全監管為例[J].沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會(huì )科學(xué)版),2021,14(2):118-124.

[3]汪全勝,宋琳璘.現代治理視野下食品質(zhì)量安全監管機制的完善路徑[J].宏觀(guān)質(zhì)量研究,2021,9(1):58-68.

[4]楊琴,徐成波.我國食品安全監管研究進(jìn)展分析[J].西昌學(xué)院學(xué)報(自然科學(xué)版).2019,33(2):20-25.

[5]張全美,王守卿.食品安全問(wèn)題及食品檢測發(fā)展方向探究[J].糧食科技與經(jīng)濟.2018,43(9):37-38.