——以T市為例

趙杰斌

(江門(mén)市臺山市市場(chǎng)監督管理局，廣東江門(mén) 529000)

摘 要：食品安全關(guān)系廣大消費者的身體健康和生命安全，各地通過(guò)發(fā)揮食品安全委員會(huì )辦公室的作用，建立跨部門(mén)的食品安全預警體系用于強化不同部門(mén)在食品安全監管工作的協(xié)同性。在預警體系運行中，部門(mén)協(xié)調作用弱化、預警機制滯后和能力建設不足等問(wèn)題尤為突出。通過(guò)以縣級市T市為例，分析其食品安全預警現狀，結合國外發(fā)達國家在機構設置和信息交流方面的先進(jìn)經(jīng)驗，針對基層食品安全預警體系問(wèn)題提出有關(guān)完善建議。

關(guān)鍵詞：食品安全;預警體系;基層監管

隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，食品安全監管措施的完善，2006年“蘇丹紅鴨蛋”、2008年“三聚氰胺毒奶粉”和2011年“瘦肉精豬肉”等性質(zhì)惡劣，涉及面廣的食品安全事件鮮有發(fā)生。然而，我國目前食品安全狀況不太樂(lè )觀(guān)，尤其是農村地區，農藥和獸藥殘留、添加劑“兩超一非”和有害化學(xué)物質(zhì)等問(wèn)題仍較為常見(jiàn)[1-2]。因此，本文將從部門(mén)協(xié)同、社會(huì )共治、風(fēng)險識別和風(fēng)險分析4個(gè)方面，重點(diǎn)分析T市食品安全預警體系的問(wèn)題，結合國外先進(jìn)經(jīng)驗，為基層政府提出進(jìn)一步做好食品安全預警工作的建議。

1 食品安全預警體系建設情況

目前，T市已建成“5+3”模式的食品安全預警體系。“5”是指“五級預警體系”，即村(居)委會(huì )、鎮政府(街道辦)、食品安全相關(guān)行政部門(mén)(如市場(chǎng)監管、農業(yè)農村)、食品安全委員會(huì )和市政府。“3”是指“三個(gè)模塊”，即信息采集、風(fēng)險研判、預警響應。①信息收集方面，通過(guò)食品安全協(xié)管員、行政執法人員等主體力量，結合稽查執法、監督抽檢、投訴舉報等手段對食品安全風(fēng)險進(jìn)行排查，利用大數據技術(shù)，依托行政檢查“兩平臺”系統、智慧食藥監監管系統等信息平臺進(jìn)行上報。②風(fēng)險研判方面，市食安辦收集風(fēng)險信息和數據后，定期組織食品安全相關(guān)部門(mén)負責人、食品安全專(zhuān)家等，以交流會(huì )的方式進(jìn)行風(fēng)險研判，提出針對性改進(jìn)措施，并適時(shí)向社會(huì )發(fā)出消費預警[3-5]。預警響應方面，T市先后出臺了《T市重大食品安全事故應急預案》《T市食品安全事故應急預案操作手冊》等文件，并通過(guò)定期舉辦食品安全示范性應急演練來(lái)提升本市應急處置能力。T市五級食品安全預警體系見(jiàn)圖1，T市食品安全預警體系模塊見(jiàn)圖2。

2 食品安全預警體系運用過(guò)程中存在的問(wèn)題分析

2.1 多部門(mén)監管綜合協(xié)調作用弱化

2.1.1　綜合協(xié)調機構虛化

T市政府在2004年設立“食品安全委員會(huì )”，將“食品安全委員會(huì )辦公室”作為常設辦事機構，起到統籌與協(xié)調全市食品安全工作的作用。食安辦作為設在原食藥監管部門(mén)的非獨立機構，受制于食藥監管部門(mén)及作為議事協(xié)調機構“缺乏獨立法律地位”等原因，導致未能充分發(fā)揮其綜合協(xié)調作用。加之，在機構改革后，食安辦職能由市場(chǎng)監管部門(mén)協(xié)調應急股室承擔，增加協(xié)調安全生產(chǎn)，特種設備應急管理等職能，弱化了作為食品安全綜合協(xié)調機構的獨立性和專(zhuān)業(yè)性[6]。

2.1.2　部門(mén)間協(xié)調強制性不足

T市食安委通過(guò)印發(fā)工作規則和事權清單，從制度層面確立各成員單位分工，但在食安辦綜合協(xié)調職能表述上過(guò)于籠統，缺乏具體程序和問(wèn)責機制。此外，市場(chǎng)監管部門(mén)的行政級別低于農業(yè)、衛健等其他食品安全監管部門(mén)，且每年對本級行政部門(mén)的食品安全工作考核結果未與部門(mén)績(jì)效掛鉤，也未采取“一票否決”制度，致使協(xié)調工作成效很大程度上取決于部門(mén)領(lǐng)導之間關(guān)系。

2.2 社會(huì )共治格局尚未形成

《中華人民共和國食品安全法》和《“十三五”國家食品安全規劃》均明確了社會(huì )共治是我國食品安全風(fēng)險治理的基本原則。然而，從體系構建、預警跟蹤再到風(fēng)險處置等全過(guò)程實(shí)施，主要依靠政府單一主導的模式，缺乏消費者、社會(huì )組織等其他主體的主動(dòng)參與。造成這種狀況的原因主要在于以下幾點(diǎn)。

2.2.1　消費者監督機制失靈

投訴舉報相對于常規行政檢查而言，能更有針對性地發(fā)現食品流通領(lǐng)域存在的風(fēng)險隱患，消費者可通過(guò)此方式直接參與到食品安全監管中，對食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生良好的監督約束作用。然而，現實(shí)中行政部門(mén)對投訴舉報處理多以協(xié)商調解為主，消費者實(shí)際獲得的賠償不多，線(xiàn)索后續跟蹤立案處置積極性不足。據統計，T市2020年全年通過(guò)12315、12345政府熱線(xiàn)進(jìn)行投訴舉報共有1 813宗，涉及食品安全220宗，占比12.1%，通過(guò)投訴舉報成功立案的僅有2宗，占1.6%;全年108宗食品行政處罰案件中，僅有2宗來(lái)源于消費者舉報投訴，占比1.8%，顯現出消費者參與監督積極性低，投訴舉報機制作用未充分發(fā)揮的不足。

2.2.2　基層協(xié)管員隊伍建設薄弱

現T市在313個(gè)村(社區)中均配備1名食品安全協(xié)管員協(xié)助監管部門(mén)對所在村(居)進(jìn)行食品安全隱患排查，信息報告等。然而，協(xié)管員隊伍中學(xué)歷在高中及以下占比84%，年齡在49歲以上占比40%。從整體素質(zhì)看，現有協(xié)管員隊伍中普遍存在文化水平低、老齡化等問(wèn)題，加之協(xié)管員“身兼多職”、經(jīng)費保障不足、培訓次數少、履職能力弱等多重問(wèn)題疊加，導致基層協(xié)管員制度在食品安全預警體系中“形同虛設”。

2.3 風(fēng)險識別能力建設滯后

快速檢測作為一項能快速識別食品安全風(fēng)險的檢測手段，在新修訂的食安法和總局發(fā)布的《關(guān)于規范使用食品快速檢測的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》中明確了，食品快檢結果可作為行政處罰的依據[8]。但在實(shí)際運用在仍存在幾個(gè)問(wèn)題。

2.3.1　快檢技術(shù)應用范圍狹窄

T市共設置17個(gè)農貿市場(chǎng)快速檢測點(diǎn)，年檢測量達68 400批次，但檢驗項目?jì)H限于農產(chǎn)品的農藥和獸藥殘留，未將其他市場(chǎng)常見(jiàn)食品(如食用油黃曲霉毒素、干貨制品中二氧化硫殘留量等)納入快檢工作范疇。此外，除大型農村聚餐監餐工作中會(huì )使用簡(jiǎn)易農殘試劑盒外，在食品添加劑“兩超一非”、食品質(zhì)量問(wèn)題等稽查執法和監督抽檢工作中，均未使用快檢設備;從地市局層面至省局層面也未就食品快檢技術(shù)在日常行政監管工作中印發(fā)相關(guān)的工作方案和通知，導致快檢技術(shù)在基層食品安全風(fēng)險排查工作中處于“邊緣化”局面。

2.3.2　基層快檢的軟硬件配套不完善

在硬件方面，T市18個(gè)基層監管部門(mén)僅有8個(gè)配備了快檢設備，且多為機構改革前購置，普遍存在試劑過(guò)期失效、試劑與儀器不配套、檢驗項目單一等問(wèn)題。在軟件方面，食品類(lèi)專(zhuān)業(yè)(尤其是檢驗技術(shù)方面)的專(zhuān)業(yè)人才極其匱乏，即便擁有快檢資格證的監管人員，絕大部分是臨時(shí)短期培訓上崗的，日常缺乏實(shí)操訓練，加上人員老齡化嚴重，監管范圍廣等因素制約，致使無(wú)法形成食品安全快檢力量。

2.4 風(fēng)險分析評估體系不健全

2.4.1　缺乏信息整合平臺

風(fēng)險分析評估的關(guān)鍵是在于監測信息，信息的及時(shí)性和真實(shí)性是快速準確發(fā)現食品安全隱患的重要保障。但在“分段監管為主，環(huán)節監管為輔”的監管模式下，各級相關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)平臺和數據庫未實(shí)現信息節點(diǎn)相互對接，“信息孤島”和“數據煙囪”問(wèn)題突出。以T市為例，在用食品安全信息平臺共有7個(gè)，涉及省市兩級市場(chǎng)監督、農業(yè)農村多個(gè)部門(mén)，但在信息收集工作中仍依賴(lài)于傳統的文字性報表和工作總結，極易造成數據上報滯后和失真。

2.4.2　缺乏科學(xué)風(fēng)險研判方法

基層在風(fēng)險分析評估工作上多采取臨時(shí)性風(fēng)險會(huì )商交流會(huì )的方式，受研判人員的專(zhuān)業(yè)知識水平和個(gè)人意識等主觀(guān)因素影響較大，加之研判過(guò)程中對預警指標的設置簡(jiǎn)單機械，僅針對一些危害性較大的不合格項目或一些合格率較低的產(chǎn)品，缺乏從多個(gè)食品危害物監測指標進(jìn)行多維度分析，容易造成研判結果偏差。

3 國外食品安全預警系統的啟示

3.1 保持綜合協(xié)調機構的獨立性

美國和歐盟分別成立了美國食品安全委員會(huì )和歐盟食品安全局，作為各部門(mén)的食品安全綜合協(xié)調機構，這些機構地位高度獨立，不受其他食品安全監管機構領(lǐng)導或管理，也不承擔具體食品安全監管工作，但作為統一協(xié)調的定位，能以其獨立性和中立性在整體上對食品安全全過(guò)程進(jìn)行監管，協(xié)調部門(mén)間的沖突和工作，彌補食品安全監管機構間合作的不足[9]?？梢?jiàn)，在基層食品安全協(xié)調綜合監管體制建設上，核心要強化食品安全委員會(huì )作為區域最高的統一協(xié)調機構地位和獨立性，改變食安辦長(cháng)期存在的執行主體與決策主體合一的狀況，明確其在食品安全工作中的綜合協(xié)調與風(fēng)險評估職能，以確保食品安全監督體系的良好運行。

3.2 實(shí)現網(wǎng)絡(luò )內信息的多向交流

歐盟在食品安全信息共享方面，建立了“食品和飼料快速警報系統”(Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF)，該系統的建立為歐盟成員國食品安全主管機構提供了信息交換的渠道。所有參與其中的機構都會(huì )設立聯(lián)絡(luò )點(diǎn)，當發(fā)現任何與食品以及飼料安全有關(guān)的信息后都會(huì )上報委員會(huì )，委員會(huì )將進(jìn)行收集判斷，必要時(shí)將信息傳達至RASFF網(wǎng)絡(luò )下其他成員。與此同時(shí)，發(fā)布聯(lián)絡(luò )點(diǎn)和其他成員分別會(huì )將對發(fā)現風(fēng)險的進(jìn)一步的調查以及采取的措施記錄在該系統中，實(shí)現網(wǎng)絡(luò )內信息的雙向流通。借鑒歐盟RASFF系統的經(jīng)驗，基層食品安全風(fēng)險信息交流應改變部門(mén)間“信息孤島”的單方性特征，建立以成員機構為節點(diǎn)的信息網(wǎng)絡(luò )和統一的數據中心，由食安委風(fēng)險評估部門(mén)提供科學(xué)的風(fēng)險評價(jià)和所需要的科學(xué)信息及建議，各信息節點(diǎn)可自行下載風(fēng)險信息，并對不準確或發(fā)布過(guò)程中存在錯誤的信息提出更正，形成各方面不斷互動(dòng)的交流網(wǎng)絡(luò )，有助于解決風(fēng)險信息不對稱(chēng)的問(wèn)題。

4 食品安全預警體系優(yōu)化建議和對策

4.1 增強部門(mén)綜合協(xié)調合作效能

4.1.1　強化綜合協(xié)調機構的權威性

作為綜合協(xié)調機構，應具有相對獨立的地位和足夠的權利，其作用應是制定區域內食品安全控制目標并開(kāi)展實(shí)現這些目標所必須實(shí)施的活動(dòng)?；鶎邮称钒踩O管部門(mén)間協(xié)同作用無(wú)法發(fā)揮的主要原因在于協(xié)調部門(mén)虛化和缺乏協(xié)調強制性。因此，需要細化食品安全工作規則，出臺相關(guān)程序文件，在制度層面給食品安全協(xié)調工作賦予行政強制性。另外，參考國外在綜合協(xié)調機構設置上的先進(jìn)經(jīng)驗，將食安辦從行政監管部門(mén)中剝離出來(lái)，納入至食安委直接管理中，并由其獨立行使綜合協(xié)調合風(fēng)險評估職能[10]。

4.1.2　調動(dòng)部門(mén)間協(xié)調合作的積極性

食安委每年應制定明確的工作目標，確定各成員單位的責任分工，對標既定目標按照季度和年度進(jìn)行績(jì)效評估，重點(diǎn)考核階段性工作完成情況和各成員單位協(xié)同情況，并將評估情況納入本級政府對其職能部門(mén)的工作考評制度中。落實(shí)各領(lǐng)域食品安全風(fēng)險常態(tài)化信息通報機制，發(fā)揮食品辦牽頭作用，強化部門(mén)聯(lián)合執法力度，共同決策制定風(fēng)險管理策略并對實(shí)施情況進(jìn)行分析論證，調動(dòng)部門(mén)協(xié)調合作的積極性和主動(dòng)性。

4.2 打造多元共治的監管模式

4.2.1　激發(fā)行業(yè)自律的內生動(dòng)力

發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )內部監管作用，利用質(zhì)量保證金和信用“黑名單”制度，對行業(yè)內食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)施監管，通過(guò)對被行政處罰或行政檢查中被判定不合格的企業(yè)列入食品安全信用檔案中，利用信用“交易指導”和“聲譽(yù)機制”的市場(chǎng)約束作用引導生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體自覺(jué)依法守規。

4.2.2　強化民主監督和投訴舉報作用

①邀請本土自媒體，本地人大政協(xié)代表參與到食品安全違法行為跟蹤調查，利用視頻云直播的方式參與到行政執法中;②建立科學(xué)舉報制度，做好舉報人信息保密措施，鼓勵內部人員舉報行業(yè)內違法行為;利用網(wǎng)絡(luò )平臺、微博微信拓寬投訴舉報渠道，教育消費者掌握“保留消費小票”“做好食品封樣”等投訴舉報知識;發(fā)揮投訴舉報線(xiàn)索作用，定期對投訴舉報信息進(jìn)行匯總分析，深入挖掘發(fā)現潛在食品安全風(fēng)險隱患。

4.2.3　推進(jìn)協(xié)管員隊伍體系建設

①優(yōu)化村(居)隊伍結構，提高在年齡和學(xué)歷準入門(mén)檻，加大培訓力度，提升協(xié)管員隊伍專(zhuān)業(yè)水平，建立科學(xué)的績(jì)效考核機制，激發(fā)協(xié)管員工作積極性;加大經(jīng)費投入和保障力度，探索巡查獎勵機制，對線(xiàn)索查實(shí)并成功立案的，可按照行政處罰金額比例給予獎勵。②積極引導第三方服務(wù)參與食品安全網(wǎng)格化管理，參考協(xié)警機制，通過(guò)政府購買(mǎi)的方式，引進(jìn)第三方管理、第三方培訓等社會(huì )機構參與監管，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，彌補政府部門(mén)食品安全監管配置不足問(wèn)題。

4.3 推廣快檢技術(shù)在風(fēng)險識別中的應用

4.3.1　健全基層食品快檢運行體系

基層監管機構應全面、正確認識檢標準與有關(guān)技術(shù)，糾正過(guò)去“快速檢測一無(wú)是處”和“快速檢測無(wú)所不能”兩個(gè)誤區，積極將快檢技術(shù)運用在稽查執法和監督抽檢中，利用快檢技術(shù)的便捷、廉價(jià)的優(yōu)勢進(jìn)行樣品初篩，對陽(yáng)性樣品進(jìn)行針對性采樣送檢，提升抽檢靶向命中率，預防食品安全事故的發(fā)生;優(yōu)化食品快檢實(shí)施流程，制定標準化檢驗操作規范，降低因人為主觀(guān)原因造成的結果誤差，提升快檢工作的效率。

4.3.2　強化人員和物質(zhì)保障投入

①在隊伍建設上，一方面要做好基層監管人員快檢的技術(shù)培訓，定期舉辦業(yè)務(wù)培訓和能力比對;為基層監管人員提供技術(shù)交流平臺，由相關(guān)企業(yè)技術(shù)人員提供技術(shù)支持，在實(shí)踐和交流中提升技能水平。另一方面，從基層監管隊伍中抽取一批食品類(lèi)專(zhuān)業(yè)的精干力量，組織專(zhuān)職快速檢測技術(shù)人員隊伍，負責承擔大型聚餐活動(dòng)、食品安全事故等特殊場(chǎng)景的快檢工作;鼓勵基層監管人員參與食品專(zhuān)業(yè)資格證書(shū)以及學(xué)歷提升，強化快檢人員隊伍素質(zhì)能力。②在物質(zhì)保障上，根據監管需要選配合適的快檢項目，做好試劑及設備的驗收工作，避免因脫離實(shí)際需要或把關(guān)不嚴謹導致的項目同質(zhì)化、試劑失效等問(wèn)題;加強經(jīng)費保障工作，積極更新基層食品快檢技術(shù)，推進(jìn)基層快檢食品安全快檢實(shí)驗室的建設，以快檢中心作為“哨點(diǎn)”開(kāi)展食品安全風(fēng)險監測工作，改變依賴(lài)法定檢測單一化風(fēng)險監測手段。

4.4 構建信息化風(fēng)險分析評估體系

4.4.1　建立食品安全信息化共享平臺

健全不同區域間食品安全信息通報機制，統一信息通報的時(shí)限、內容種類(lèi)和報送格式，將信息通報情況納入各地政務(wù)督查督辦系統中，提高各部門(mén)食品安全信息報告的責任意識。此外，加快信息化平臺及其信息和數據的整合，推進(jìn)食品安全數據應用中心建設，通過(guò)建立風(fēng)險信息數據庫，可對信息數據進(jìn)行自主查詢(xún)和實(shí)時(shí)上傳，借助區塊鏈和大數據技術(shù)，各信息節點(diǎn)間形成信息閉環(huán)，解決部門(mén)間信息溝通不暢的問(wèn)題。

4.4.2　利用風(fēng)險評估模型進(jìn)行風(fēng)險研判

風(fēng)險評估模型主要利用統計學(xué)原理對數據進(jìn)行分析，通過(guò)數學(xué)模型結合主體行為、群體心理等綜合因素，發(fā)現食品安全隱患，生成可供選擇的解決方案，并可對方案可行性進(jìn)行驗證?；鶎颖O管部門(mén)在對食品安全風(fēng)險進(jìn)行評估的過(guò)程中，可根據實(shí)際情況選擇適合的數據模型進(jìn)行推算，得出風(fēng)險因素發(fā)生的概率或風(fēng)險指數，評估風(fēng)險水平以及食品安全風(fēng)險各因素的權重，從而采取針對性的措施降低風(fēng)險發(fā)生，避免因主觀(guān)性過(guò)強，缺少科學(xué)依據導致研判結果片面失真。

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