□ 吳潔 中國農業(yè)大學(xué)

　　摘 要：近來(lái)，各省市開(kāi)始在食品安全領(lǐng)域實(shí)施黑名單管理措施，一批食品生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)被列入黑名單。因而有必要加快對食品安全領(lǐng)域黑名單制度包括法理分析在內的理論研究。本文主要介紹了黑名單制度的現狀和學(xué)界認可的理論基礎，以浙江省為例分析了食品安全領(lǐng)域黑名單制度的法規政策內容，進(jìn)而分析實(shí)施中存在的問(wèn)題，并提出完善建議。

　　關(guān)鍵詞：食品生產(chǎn)企業(yè) 黑名單管理 存在問(wèn)題 完善建議

　　1 黑名單制度概述

　　1.1 黑名單制度的起源和現狀

　　黑名單一詞來(lái)源于著(zhù)名的牛津和劍橋等學(xué)校。“學(xué)術(shù)黑名單”作為學(xué)校的一項管理舉措，行之有效。起源于學(xué)校的這一方法，被當時(shí)一位英國商人用以懲戒那些時(shí)常賒欠不還、不講信用的顧客。此后商人們爭相模仿，各行各業(yè)都興起了黑名單的使用。1950年，美國國會(huì )通過(guò)了《麥卡倫法案》，編制了各種黑名單，按名逮捕大批專(zhuān)制人士。黑名單的做法由此而固定下來(lái)了。自此，黑名單制度在政、商、學(xué)界都被廣泛運用。

　　今年的中央政府工作報告中提到，對違背市場(chǎng)競爭規則和侵害消費者權益的企業(yè)建立黑名單制度，并強調“讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通”。 2014年5月，國務(wù)院法制辦公布《企業(yè)信息公示條例(征求意見(jiàn)稿)》中，提出針對企業(yè)的約束機制：經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，嚴重違法企業(yè)名單制度，信用修復制度等。

　　目前，黑名單制度在我國已經(jīng)被廣泛應用于各個(gè)領(lǐng)域。根據筆者查閱的資料大體羅列如下：藥品管理黑名單，航空黑名單，網(wǎng)購違法經(jīng)營(yíng)黑名單，券商黑名單，就業(yè)黑名單，土地黑名單，環(huán)評黑名單，行賄黑名單以及失信被執行人黑名單等。我們不難發(fā)現，目前實(shí)施黑名單的主體主要是法院、行政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì )以及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者。

　　我國已有十幾個(gè)部委設立黑名單制度，其中最知名的當屬中國人民銀行的信用黑名單制度和法院系統的老賴(lài)黑名單制度，前者并不對社會(huì )公開(kāi)，后者可在最高人民法院的官網(wǎng)上查詢(xún)。雖然黑名單制度在現實(shí)中已經(jīng)發(fā)揮了顯著(zhù)效果，但不乏爭議。例如，中國首例“航空黑名單案”，春秋航空黑名單事件，涉及到經(jīng)營(yíng)者是否濫用契約自由侵害消費者權益的問(wèn)題，還引發(fā)了人格權和公共安全沖突的思考。

　　假物件滲透在當代中國人的方方面面幾乎無(wú)一人能夠避免，食品作為人們的入口貨，它的質(zhì)量更是和消費者的生命健康息息相關(guān)。反映在食品行業(yè)，最主要的還是食品質(zhì)量安全問(wèn)題。美國經(jīng)濟學(xué)家尼爾遜(1970)將商品劃分為三類(lèi)：搜尋品、經(jīng)驗品和信任品。根據分類(lèi)，我們認為食品具有經(jīng)驗品和信任品的特性。此外，現代食品供應鏈變長(cháng)，食物中危害來(lái)源的途徑更加廣泛和具有不確定性，根據有限的信息顯示，消費者通常無(wú)法準確識別食品的安全性和健康性。以上種種客觀(guān)的約束不能，進(jìn)一步加深食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的機會(huì )主義心態(tài)，縱容自己隱瞞信息，侵害消費者權益，來(lái)為自己謀取不正當利益。因此，我們亟需完善監管手段，食品安全領(lǐng)域的黑名單制度應運而生。

　　1.2 黑名單制度的理論基礎

　　1.2.1 概念

　　何為黑名單?學(xué)界對此尚無(wú)定論。劉平教授將黑名單定義為“特定機構依據相關(guān)職權或者授權，對具有危害公共利益或者他人利益的違法、違規行為的企業(yè)、個(gè)人或者組織，通過(guò)向社會(huì )進(jìn)行公示或者設立不良記錄等方式，對其進(jìn)行行為限制或者不良信用揭示的一種管理行為”。有學(xué)者基于經(jīng)濟法基礎理論認為，黑名單制度是政府針對經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)者針對消費者的嚴重違法或違約行為，采取公布違法行為，限制、剝奪權利等監管手段或懲戒措施的制度。

　　1.2.2 法律責任

　　黑名單制度本質(zhì)上是強者對弱者實(shí)施的一項制度。黑名單制度的主體通常一方是政府或經(jīng)營(yíng)者，另一方是經(jīng)營(yíng)者或消費者。政府對經(jīng)營(yíng)者實(shí)施黑名單制度，通常會(huì )對進(jìn)入黑名單的經(jīng)營(yíng)者加強監管，甚至將黑名單者在媒體上曝光，或者取消其某種資格等。經(jīng)營(yíng)者對消費者實(shí)施黑名單制度，通常會(huì )限制消費者參與某業(yè)務(wù)或拒絕為消費者提供服務(wù)。本文所探討的食品安全黑名單制度，僅指政府對食品生產(chǎn)企業(yè)的黑名單管理。

　　1.2.3 設立依據

　　以我國現行法律為證，《產(chǎn)品質(zhì)量法》中第17條規定，“逾期不改正的，由省級以上人民政府產(chǎn)品質(zhì)量監督部門(mén)予以公告”，該法條將政府黑名單視為一種法律責任。政府將黑名單者向社會(huì )公布，使其經(jīng)濟信譽(yù)受到損失，此時(shí)經(jīng)營(yíng)者承擔的是經(jīng)濟信譽(yù)責任;政府剝奪黑名單者從事某種經(jīng)濟活動(dòng)的資格，限制其從事某些經(jīng)濟行為，此時(shí)經(jīng)營(yíng)者承擔的是經(jīng)濟行為責任。經(jīng)濟信譽(yù)責任和經(jīng)濟行為責任是經(jīng)濟法的責任形式。因此，食品安全黑名單制度可視為對食品生產(chǎn)企業(yè)的一種法律責任。關(guān)于被列入黑名單是否屬于行政處罰，學(xué)界也有不同的看法。

　　2 食品生產(chǎn)企業(yè)黑名單制度

　　2.1 食品生產(chǎn)企業(yè)黑名單制度實(shí)施現狀

　　目前，雖然我國對食品生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)構建了比較完善的監管系統，但實(shí)際監管效果亟待提高，政府監管部門(mén)希望通過(guò)黑名單制度完善對食品生產(chǎn)企業(yè)的監管，因此黑名單制度應運而生。我國許多省、市都已開(kāi)始實(shí)施食品生產(chǎn)企業(yè)黑名單制度，并且定期發(fā)布信息，在官方媒體平臺公布被列入黑名單的企業(yè)。

　　截止2014年6月，我國已有多省發(fā)布了專(zhuān)門(mén)的“食品安全黑名單管理辦法”。這些辦法性質(zhì)為地方規范性文件，發(fā)布部門(mén)為各省市的食品安全委員會(huì )或食品藥品監督管理局。

　　制定宗旨為加強食品安全監督管理，推進(jìn)食品行業(yè)誠信體系建設，督促食品生產(chǎn)企業(yè)履行食品安全第一責任人的法律義務(wù)。

　　2.2 食品生產(chǎn)企業(yè)黑名單制度主要內容——以浙江省為例

　　《浙江省食品安全黑名單管理辦法(試行)》于2014年1月1日正式生效。該辦法第二條明確了實(shí)施主體，食品安全“黑名單”管理辦法是各級食品安全監管部門(mén)將有不良行為記錄的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者列入“黑名單”，報請同級食品安全委員會(huì )辦公室向社會(huì )公布，并實(shí)施重點(diǎn)監督管理的制度。

　　辦法第五條列出了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者涉及以下十二種情形的，應歸入“黑名單”管理。包括，在生產(chǎn)加工運輸等過(guò)程中添加有毒有害物質(zhì)，加工銷(xiāo)售不合格肉類(lèi)，不依法適用添加劑，仿冒商標或偽造信息，因管理不善發(fā)生三級以上食品安全事故，被新聞媒體曝光影響惡劣，拒不接受監管和執法，抽檢不夠合格未按期整改等情形。

　　食品安全“黑名單”實(shí)行動(dòng)態(tài)個(gè)案評定和發(fā)布管理制度，由當地食品安全委員會(huì )辦公室交由各級政府政務(wù)網(wǎng)站或新聞媒體發(fā)布。定期銷(xiāo)榜管理制度的期限為一年，在期限屆滿(mǎn)前兩個(gè)月由經(jīng)營(yíng)者自行提出申請，對于整改完成或未出現以上十二中情形的可由食品安全委員會(huì )辦公室撤銷(xiāo)黑名單。這十二中情形已大致囊括了食品安全法中規定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為，而此前甘肅發(fā)布的黑名單管理辦法只列明了七種情形。

　　辦法還規定，各地應把列入“黑名單”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者納入當地社會(huì )信用獎懲系統，落實(shí)懲戒措施。事實(shí)上，黑名單制度是近年來(lái)我國為完善食品監管而實(shí)施的一項失信懲戒制度。黑名單制度是社會(huì )信用體系的一部分，它的建立與運行說(shuō)明我國失信懲戒機制已開(kāi)始發(fā)揮作用。懲戒制度按制度規則不同，可分為行政司法懲戒和市場(chǎng)道德懲戒。筆者認為，食品生產(chǎn)企業(yè)黑名單制度同時(shí)包含了以上兩種屬性。首先，依據上文對黑名單性質(zhì)的分析，黑名單是一種法律責任，在這里是指食品監管部門(mén)對食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為實(shí)施的一種行政處罰。其次，黑名單制度作為一種以向社會(huì )(包括消費者和其他市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體)公開(kāi)信息為手段的制度，具有明顯的市場(chǎng)道德懲戒性質(zhì)。對于市場(chǎng)主體而言，信譽(yù)折損往往會(huì )導致更大的經(jīng)濟損失。

　　食品安全監管部門(mén)除依法對違法行為給予行政處罰外，對被列入“黑名單”的食品生產(chǎn)企業(yè)還應實(shí)施相應的監管措施。辦法規定，(一)列入“黑名單”期間，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須每個(gè)季度向所在縣(市、區)食品安全監管部門(mén)報告一次食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況。(二)縣(市、區)食品安全監管部門(mén)對被列為“黑名單”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者重點(diǎn)監管，每季度至少進(jìn)行一次監督檢查，督促整改情況，直至整改達標。(三)被列入“黑名單”的，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、主要負責人及產(chǎn)品三年內不得參加各種評先、選優(yōu)活動(dòng)。(四)被列入“黑名單”的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者取消當年申報各級財政扶持項目資格，并兩年內不得申報。這體現了黑名單制度對失信企業(yè)發(fā)揮了“一處違法，處處受限”的作用。

　　設區市和縣(市)級食品安全委員會(huì )辦公室要結合本地區食品安全實(shí)際，制定本轄區食品安全“黑名單”管理的具體實(shí)施辦法，由各食品安全監管部門(mén)依照監管職責具體實(shí)施，并抓好落實(shí)。繼浙江省食品安全委員會(huì )辦公室發(fā)布《食品安全黑名單管理辦法》之后，杭州、溫州、紹興、嘉興、義烏、臨安、寧波、臺州以及鎮海等市陸續開(kāi)始公布本轄區食品生產(chǎn)企業(yè)黑名單，截至2014年6月，累計公布黑名單企業(yè)一百多家。

　　2.3 食品安全黑名單制度實(shí)施效果

　　食品企業(yè)黑名單公布以后，導致部分食品企業(yè)無(wú)法申請獲得貸款或貸款因存在風(fēng)險事由被撤銷(xiāo)。信譽(yù)是企業(yè)存在的發(fā)展的必不可少的資本要素，是企業(yè)的無(wú)形資本，可以為企業(yè)帶來(lái)高附加值利益。反之，如果企業(yè)失去它，那么不僅損失慘重，甚至連生存都岌岌可危。具體表現在：信譽(yù)是企業(yè)籌集資本的保障。如今，融資難成了廣大中小企業(yè)發(fā)展的瓶頸，這自然包括大多數的食品企業(yè)。食品企業(yè)信用缺失將直接導致融資困難，在金融市場(chǎng)會(huì )遭到排斥，嚴重制約企業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展。因此，企業(yè)想要獲得資金，必須誠信對待自己的顧客，誠信對待與自己有業(yè)務(wù)往來(lái)的機構，誠信對待自己的員工。正所謂“厚德以載物”，是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的基礎。這足以見(jiàn)得“黑名單”起到了一定的警示和懲戒作用，這種嚴厲的懲戒方式會(huì )引導食品企業(yè)重視信譽(yù)，不敢為失信違法之事。從而有利于從根本上解決食品的安全生產(chǎn)問(wèn)題。

　　3 食品生產(chǎn)企業(yè)黑名單制度存在問(wèn)題及完善建議

　　3.1 食品生產(chǎn)企業(yè)黑名單制度實(shí)施中存在的問(wèn)題

　　關(guān)于黑名單制度，大多數學(xué)者持謹慎態(tài)度，認為它的適用具有較大局限性，可能會(huì )導致不公平公正、政府尋租行為等問(wèn)題出現。以此觀(guān)點(diǎn)推之，食品安全領(lǐng)域的黑名單制度也只是現階段食品安全監管一個(gè)配套的臨時(shí)過(guò)渡機制。

　　3.1.1 法律依據缺乏

　　據“黑名單”有無(wú)法定依據來(lái)分，可分為有法定依據和無(wú)法定依據兩類(lèi)。有法定依據主要是指依據法律、法規、規章的明確規定，設立并實(shí)施“黑名單”。無(wú)法定依據是指一些政府部門(mén)針對無(wú)法失信行為實(shí)施的“黑名單”，現有法律、法規，規章中沒(méi)有相應的依據。當前政府實(shí)施黑名單制度的主要依據是政府文件，而不是法律?！妒称钒踩诿麊喂芾磙k法》的性質(zhì)是地方規范性文件，其內容依據來(lái)自《食品安全法》、《公司法》、《行政許可法》等法律，但仍有部分內容沒(méi)有確切的法律依據，比如實(shí)施主體、實(shí)施方式、以及企業(yè)權利救濟方式。由于缺少法律規范制約，越來(lái)越多的政府部門(mén)把黑名單制度作為一種對市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的管理手段和懲罰措施。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，政府任意擴充自己的權力，侵害了經(jīng)營(yíng)者的權利。筆者認為食品安全黑名單是具有懲罰性質(zhì)的具體行政行為，依據我國行政法，應當由法律或行政法規來(lái)規定。

　　3.1.2 實(shí)施主體不明確

　　食安辦是設計黑名單制度的主體，自己制定規則自己執行。這將導致一個(gè)不可避免的趨勢——制定規則者試圖免除或減輕自己責任的傾向，而容易忽視經(jīng)營(yíng)者的權益。這違背了規則制定中權利制約和平衡的原則，且不符合實(shí)體正義的要求。只有明確實(shí)施主體，才能明確責任主體，權責一致是保障一項制度運行最好的方式。

　　3.1.3 程序權利保障不足

　　對于企業(yè)被列入黑名單管理的行為，當事人是否有事前知情權、申訴抗辯權、申請撤銷(xiāo)權，是否能獲得司法救濟，以上對當事人權利保障條款的落實(shí)情況有待提升。其一，申請撤銷(xiāo)權，浙江、河北、遼寧和甘肅等省的管理辦法中都明確加以規定，一年期滿(mǎn)，整改完成或無(wú)其他違法是由，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以申請銷(xiāo)榜。其二，事前知情權和申請抗辯權，在浙江“辦法”中沒(méi)有設計該權利的條款，而其它三省的“辦法”中第七條給予明確的規定。例如，《甘肅省食品安全黑名單制度管理辦法》第七條第二款，“關(guān)于信息告知的規定。各食品安全監管部門(mén)對符合列入“黑名單”情形的，應當告知當事人，并聽(tīng)取其陳述和申辯意見(jiàn)，當事人提出的事實(shí)、理由和證據成立的，應當采納。”其三，各省“辦法”都沒(méi)有關(guān)于司法救濟的內容。一旦提出司法救濟對于政府是個(gè)難題，基于食品安全委員會(huì )辦公室的部分行為沒(méi)有法律依據，可能會(huì )導致在訴訟中處于不利地位。

　　3.2 完善建議

　　首先，政府及其相關(guān)職權部門(mén)需謹慎使用“黑名單”，“黑名單”作為“榮譽(yù)罰”可能會(huì )對企業(yè)的信譽(yù)造成無(wú)法挽回的損失，甚至造成企業(yè)破產(chǎn)消亡。所以，行政力量介入市場(chǎng)管理時(shí)須持審慎態(tài)度，不僅需要做好食品安全的監督工作，也要保護食品生產(chǎn)企業(yè)該有的權益。這也是法治政府、責任政府的要求。

　　完善和有效落實(shí)黑名單制度的行政和司法救濟措施。管理辦法中已經(jīng)規定了當事人擁有事前知情權、申訴抗辯權、申請撤銷(xiāo)權。此外，學(xué)界有完善司法救濟的聲音。食品安全黑名單管理中的部分措施屬于行政處罰行為，那么當事人不滿(mǎn)具體行政行為可以提起行政復議。并且行政行為屬于行政訴訟法的受案范圍，即食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者認為自己的合法權益被侵害時(shí)可以提起訴訟維權。

　　(作者自注：正式發(fā)布《食品安全黑名單管理辦法》的已有：甘肅省(2011年10月17日實(shí)施)河北省(2012年1月1日實(shí)施)遼寧省(2013年9月11日實(shí)施)和浙江省(2014年1月1日實(shí)施)

　　參考文獻：

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