黨的十八屆四中全會(huì )提出，要深化行政執法體制改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)專(zhuān)門(mén)強調，要重點(diǎn)在食品藥品安全等領(lǐng)域內推行綜合執法。落實(shí)全會(huì )精神，應從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面推動(dòng)食品藥品安全行政執法體制改革。

　　縱向事權：在各大區域設置食品藥品監管派出機構

　　《決定》提出，推進(jìn)各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀(guān)管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進(jìn)區域內基本公共服務(wù)均等化職責，強化市縣政府執行職責。

　　食品藥品安全風(fēng)險具有流動(dòng)性特征，食品藥品監管高度專(zhuān)業(yè)化和技術(shù)化，發(fā)達國家普遍采取監管重點(diǎn)區域布局的做法協(xié)調中央和地方政府行政執法權劃分，指導地方政府做好監管工作。主要有三類(lèi)模式：一是監管資源地理區域分布，以美國食品藥品監督管理局為代表，聯(lián)邦監管機構根據地理區域設置若干派出機構。二是監管資源人口區域分布，以日本厚生勞動(dòng)省醫藥食品局為代表，其監管體制包括中央和地方自治體(都道府縣)兩級，以屬地負責為主。三是監管資源產(chǎn)業(yè)格局分布，以一些農業(yè)、畜牧業(yè)大國如新西蘭為代表。以美國為例，食品安全監管體制的特征是垂直管理與屬地負責相結合。派出機構則根據地理區域設置，全美有中部、東北部、東南部、西南部和太平洋區5個(gè)地區辦公室，管理20個(gè)轄區辦公室和135個(gè)監督檢查站。

　　2013年3月，黨中央、國務(wù)院作出關(guān)于改革完善食品藥品監管執法體制的決策部署，有效促進(jìn)了食品藥品安全形勢穩定向好。2014年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競爭維護市場(chǎng)秩序的若干意見(jiàn)》要求，食品安全、商貿服務(wù)等實(shí)行分級管理的事項，要厘清不同層級政府及其部門(mén)的監管職責。然而由于監管體制改革不到位等原因，當前我國食品藥品安全問(wèn)題依然復雜。理想的監管執法體系是各司其職，中央監管機構負責可能產(chǎn)生系統性風(fēng)險的事項，地方則負責日常監管。但當前我國食品藥品監管體制為屬地分級負責，短期內不可能實(shí)行垂直管理，上下統籌協(xié)調較難。這就導致地方各自為政的情況比較多見(jiàn)，保護主義也時(shí)有發(fā)生，不利于防范區域性食品藥品安全風(fēng)險。因此，可借鑒我國環(huán)保、國土、林業(yè)等部門(mén)設置區域性派出機構的做法，根據產(chǎn)業(yè)狀況和人口分布，在各大區域合理設置食品藥品監管派出機構。派出機構的角色是承上啟下：一方面可指導和督促地方做好日常監管，另一方面起到協(xié)調辦理跨區域大案要案的作用。

　　橫向事權：整合相關(guān)監管部門(mén)職能

　　《決定》指出，根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。

　　一是將食品安全標準制定和風(fēng)險評估職責劃歸食品藥品監管部門(mén)。聯(lián)合國糧農組織和世界衛生組織都將風(fēng)險分析框架作為處理潛在或現實(shí)食品安全問(wèn)題的基本原則，具體包括風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險溝通三部分，其中由科學(xué)家從事的風(fēng)險評估是政府風(fēng)險管理和各利益相關(guān)方風(fēng)險溝通的基礎，三者有機關(guān)聯(lián)。

　　在2013年國務(wù)院機構改革中，食品安全標準制定和風(fēng)險評估職責被保留在衛生計生部門(mén)，據稱(chēng)是為了實(shí)現政策制定與政策執行的相互制衡。實(shí)際上，標準制定和風(fēng)險評估已經(jīng)成為現代化監管體系的重要手段，生硬將各類(lèi)監管手段割裂開(kāi)來(lái)，不利于提升監管效能。例如在2012年“白酒塑化劑”事件中，質(zhì)監部門(mén)認為白酒檢測中沒(méi)有塑化劑的最高限值標準，而衛生部門(mén)制定的食品安全標準中已經(jīng)有針對塑化劑的一系列要求，兩者銜接不暢導致監管“真空”。國際經(jīng)驗也支持這一觀(guān)點(diǎn)，如英國政府的食品安全監管機構食品標準署就直接以標準命名?；诖?，建議盡快將國家食品安全風(fēng)險評估中心劃歸國家食品藥品監督管理總局。

　　二是調整進(jìn)出口食品安全監管體制。在開(kāi)放經(jīng)濟體下，食品安全風(fēng)險愈來(lái)愈呈現系統性特征。例如一塊餅干的原料可能來(lái)自全國各地，在本地加工，制成成品后銷(xiāo)往全世界，其間任何環(huán)節的疏漏都會(huì )給不特定多數人帶來(lái)安全風(fēng)險。正因此，一些發(fā)達國家實(shí)行進(jìn)出口食品與普通食品統一監管，防范輸入型風(fēng)險與內生型風(fēng)險并存、關(guān)聯(lián)和轉化。例如美國食品藥品監督管理局的20個(gè)轄區辦公室在各港口、機場(chǎng)和國內生產(chǎn)企業(yè)密集區設多個(gè)監督檢查站，負責現場(chǎng)檢查、產(chǎn)品抽樣等，并執行稽查任務(wù)。又如日本厚生勞動(dòng)大臣任命300名食品衛生監督員，在該省內設的醫藥食品局工作，主要負責進(jìn)口食品衛生和國內食品企業(yè)認證。

　　過(guò)去，我國進(jìn)出口食品由經(jīng)貿系統的進(jìn)出口商品檢驗部門(mén)管理，機構改革“三檢合一”后由質(zhì)檢總局負責，實(shí)行全國垂直管理體制。這一架構與特定歷史環(huán)境下促進(jìn)進(jìn)出口貿易增長(cháng)的目標有關(guān)。如今進(jìn)出口食品管理的重要目標是防范食品安全風(fēng)險輸入和輸出，其定位從過(guò)去的服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展轉變?yōu)楸Ｕ瞎舶踩途S護負責任大國形象，管理體制也應調整。建議將檢驗檢疫部門(mén)進(jìn)出口食品安全監督管理職責、隊伍和檢驗檢測機構整建制劃轉食品藥品監督管理部門(mén)，并保持全國垂直管理體制不變。

　　《決定》要求，健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，實(shí)現行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對接。

　　在發(fā)達國家，監管機構通常擁有行政執法和刑事執法雙重權力，即所謂的“準司法權”，從而有效打擊食品藥品違法犯罪行為。我國《刑事訴訟法》第三條規定，對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關(guān)負責。這就排除了其他政府部門(mén)直接介入司法程序的可能性，食品藥品監管部門(mén)查處的行政違法案件必須移送到公安機關(guān)才能啟動(dòng)刑事司法程序。由于現實(shí)中經(jīng)常出現有案不移、有案難移、以罰代刑等現象，公安部有關(guān)負責人公開(kāi)表示要設置專(zhuān)門(mén)的食品藥品違法犯罪偵查機構即“食藥警察”，北京、遼寧、山東等地已開(kāi)始試點(diǎn)。那么，新機構究竟設在公安還是設在食藥呢?

　　縱觀(guān)各國做法，“食藥警察”設置情況不盡相同。美國食品藥品監督管理局內設犯罪偵查辦公室，法國則在內政部(相當于我國公安部)設立公共健康和環(huán)境犯罪預防辦公室，德國將打擊食品安全犯罪的職責賦予各個(gè)市政府的秩序局?？梢?jiàn)，機構設在哪本身不是關(guān)鍵，重要的是如何更有效地打擊食品藥品違法犯罪。當前我國社會(huì )總體誠信程度不高，惡意利益驅動(dòng)行為較多，食品藥品安全問(wèn)題的主要表現形式是隱匿在城鄉基層的低水平制假售假行為。若將“食藥警察”設在公安，有利于發(fā)揮鄉鎮公安派出所分布廣泛和各警種協(xié)同作戰的優(yōu)勢。若將隊伍設在食藥，盡管有利于銜接行政執法與刑事執法，但食藥監管部門(mén)一家顯得“孤掌難鳴”。綜合權衡利弊，建議現階段將食品藥品違法犯罪偵查機構設在公安，將來(lái)時(shí)機成熟再作調整。