行政備案作為現代市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府管理經(jīng)濟和社會(huì )的有效方式，已被越來(lái)越多的國家機關(guān)所關(guān)注和采用。從食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的角度看，食品安全備案，通常是指食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者按照有關(guān)要求，向食品安全監管部門(mén)報送食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有關(guān)信息材料以供備查的行為。從食品安全監管的角度來(lái)看，食品安全備案，通常是指食品安全監管部門(mén)要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者按照規定的要求，將食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有關(guān)信息材料報送備查的行為。食品安全備案不同于食品安全審批。食品安全審批是一種事前控制手段，其本質(zhì)是賦予行政相對人以某種權利或資格，行為本身直接影響到行政相對人的權利義務(wù)，未經(jīng)審批不得從事某種活動(dòng)。食品安全備案則是是一種服務(wù)性、備查性的行政管理手段，是一種事后監督形式，行政備案與否并不直接影響申請備案行為的效力。

 

　?。ǘ┬再|(zhì)

 

　　從我國目前的法律規定和行政實(shí)踐來(lái)看，食品安全備案僅僅是食品安全監管部門(mén)的一種信息存檔備查的活動(dòng)，其不具有行政審批性質(zhì)。換言之，無(wú)論是信息收集、信息披露，還是存檔備查，食品安全備案的目的在于通過(guò)備案信息的收集、披露，為行政決策或行政執法提供參考，其并不以產(chǎn)生特定法律效果。對于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言，食品安全備案只是一種程序性行為，行為的結果并不對其權利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。通過(guò)食品安全備案，監管部門(mén)可以檢查監督備案相對人的相關(guān)行為是否合乎法律，倘若不合乎法律則可能產(chǎn)生行政處罰等行政行為，因此，備案只是行政處罰等行政行為的前置性程序行為，其本身也不對備案相對人權利義務(wù)產(chǎn)生直接影響?？梢?jiàn)，食品安全備案是一種程序性的事實(shí)行為。

 

　?。ㄈ┮饬x

 

　　建立食品安全備案制度，對于推進(jìn)簡(jiǎn)政放權，深化行政審批制度改革，激發(fā)市場(chǎng)活力具有重要意義。

 

　　1.建立食品安全備案制度，為更好發(fā)揮政府作用和使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用提供制度安排。對食品安全管理，由審批制向備案制轉變，體現了新一屆政府簡(jiǎn)政放權，更多激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì )的活力，讓市場(chǎng)機制去決定資源配置。從許可到備案絕不是一放了之，完全不管，放了以后，還要加強后續的事中、事后監管。放和管如同兩個(gè)輪子，必須同時(shí)運轉起來(lái)，對于食品企業(yè)的日常監管，乃至于對食品企業(yè)的抽查等要加大監管力度，決不能因為權力下放而留下“監管盲區”。

 

　　2.建立食品安全備案制度，有利于拓寬監管渠道，提高公共服務(wù)能力。新修訂的《食品安全法》規定部分保健食品管理、企業(yè)標準管理等采用備案制度，解決了長(cháng)期以來(lái)管理方法較為單一的問(wèn)題。備案是實(shí)現分級分類(lèi)管理的重要舉措，對于高風(fēng)險的食品繼續采取審批制的監管方式，而對于那些低風(fēng)險食品，可以采用備案制，允許企業(yè)先生產(chǎn)，生產(chǎn)之后再監管。備案制將為食品企業(yè)進(jìn)一步放權松綁，為食品企業(yè)提供可預期的市場(chǎng)環(huán)境和激勵機制，為食品企業(yè)自由進(jìn)入市場(chǎng)提供保障，有利于激發(fā)市場(chǎng)活力。

 

　　3.建立行政備案制度，有利于減輕行政相對人的負擔，促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟快速發(fā)展。以前行政相對人從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須向食品安全監管部門(mén)申請行政許可，而行政許可又是一種要式行政行為，從申請到發(fā)證有嚴格的程序要求，再加之有些行政機關(guān)職權交叉，相互推諉職責現象時(shí)有發(fā)生，不利于行政效率的提高。食品安全備案制度的優(yōu)勢在于行政相對人可以先從事相應的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，后辦理備案手續，充分體現了便民、高效原則。

 

　　食品安全備案制度的功能

 

　　食品安全備案，作為一種新型的食品安全治理方式，在食品安全領(lǐng)域具有較為廣泛的應用空間。食品安全備案制度具有以下基本功能：

 

　　1.監督功能。為了減輕行政相對人的負擔，提高行政機關(guān)辦事效率，預防腐敗，我國政府不斷推進(jìn)行政審批制度改革，行政管理模式發(fā)生了重大變化，由事前監管向事后監管轉變，由剛性監管向柔性監管轉變。按照《國務(wù)院關(guān)于嚴格控制新設行政許可的通知》的規定，在我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，行政許可仍然是不可缺少的管理措施和調節手段，但其適用范圍應當受到嚴格的限制。食品安全備案是適應社會(huì )發(fā)展需要而確立的食品安全重要管理方式。對于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)，凡是通過(guò)備案管理能夠達到監督制約目的的，不需要通過(guò)食品安全審批加以監管?？梢?jiàn)，食品安全備案具有事后監督功能，即食品安全監管部門(mén)通過(guò)對食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者從事的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行必要的備案監督，排除其可能對個(gè)人、社會(huì )帶來(lái)的危險，或者對產(chǎn)生的不利后果進(jìn)行補救，以維護社會(huì )秩序和行政相對人的合法權益。

 

　　2.信息功能。當今社會(huì )，行政信息紛繁復雜，變化多端，單靠行政機關(guān)自身的力量是難以及時(shí)、準確掌握的。如果行政機關(guān)在行政信息不準確、不全面、不及時(shí)的情況下盲目決策，將可能導致行政決策失誤，甚至違法決策，給社會(huì )和國家帶來(lái)嚴重損失。同時(shí)，信息也是行政執法的基礎。任何行政執法都必須具有事實(shí)依據，而事實(shí)依據的獲得是離不開(kāi)信息的收集?，F實(shí)中，食品安全監管部門(mén)獲取食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息的方式是多種多樣的，其中食品安全備案是食品安全監管部門(mén)及時(shí)、高效獲取食品安全生產(chǎn)信息、經(jīng)營(yíng)信息和餐飲服務(wù)信息的重要方式之一。因此，食品安全備案的主要功能就是收集信息，存檔備查，掌握食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者活動(dòng)的信息，以利于食品安全監管部門(mén)進(jìn)行監督。

 

　　3.約束功能。約束功能是從限制、約束的角度來(lái)談食品安全備案的效力，它要求在食品安全備案關(guān)系中，食品安全監管部門(mén)和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者均應受法律約束。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須誠實(shí)不欺，按期如實(shí)向食品安全監管部門(mén)報送有關(guān)備案材料和反映真實(shí)情況，并對其報送材料和反映情況的真實(shí)性負責；未按期如實(shí)報送備案材料的，或者報送的備案材料與其生產(chǎn)內容不相符合的，由食品安全監管部門(mén)責令其限期改正，并依法給予相應的行政處罰。食品安全監管部門(mén)必須依法履行職責，對食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者報送的備案材料，要及時(shí)受理、審查，及時(shí)作出處理。無(wú)正當事由，拖延辦理備案事項的，應依法承擔相應的法律責任。

 

　　食品安全備案制度的實(shí)踐探索

 

　　為推進(jìn)行政審批制度改革，解決食品安全監管方式較為單一的問(wèn)題，新《食品安全法》規定了一系列備案條款，食品安全備案制度更加規范化、法律化。

 

　?。ㄒ唬┑胤綐藴蕚浒?。為保障民眾食品安全，規范食品安全地方標準的制定，新《食品安全法》第29條規定：“對地方特色食品，沒(méi)有食品安全國家標準的，省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門(mén)可以制定并公布食品安全地方標準，報國務(wù)院衛生行政部門(mén)備案。食品安全國家標準制定后，該地方標準即行廢止。”也就是說(shuō)，負責制定食品安全地方標準的省級衛生行政部門(mén)，應當按照有關(guān)規定，在一定時(shí)間內，按規定的要求向國務(wù)院衛生行政部門(mén)備案，接受其必要的監督。

 

　?。ǘ┢髽I(yè)標準備案。為進(jìn)一步提升食品企業(yè)市場(chǎng)競爭力，新《食品安全法》第30條規定：“國家鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業(yè)標準，在本企業(yè)適用，并報省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門(mén)備案。”這就要求企業(yè)在進(jìn)行食品生產(chǎn)時(shí)，應當嚴格遵循已經(jīng)備案的食品安全企業(yè)標準的規定，按照該標準組織生產(chǎn)、進(jìn)行檢驗，保障其生產(chǎn)食品的安全。同時(shí)，省級衛生行政部門(mén)如果發(fā)現備案的企業(yè)食品安全標準違反有關(guān)法律、法規，或者低于國家強制性標準或者地方標準時(shí)，應當予以指出、糾正。

 

　?。ㄈ┍＝∈称穫浒?。保健食品備案是新《食品安全法》中被社會(huì )廣泛關(guān)注的重點(diǎn)之一。該法第76條規定：“使用保健食品原料目錄以外原料的保健食品和首次進(jìn)口的保健食品應當經(jīng)國務(wù)院食品藥品監督管理部門(mén)注冊。但是，首次進(jìn)口的保健食品中屬于補充維生素、礦物質(zhì)等營(yíng)養物質(zhì)的，應當報國務(wù)院食品藥品監督管理部門(mén)備案。其他保健食品應當報省、自治區、直轄市人民政府食品藥品監督管理部門(mén)備案。”備案是實(shí)現分級分類(lèi)管理的重要舉措，對于低風(fēng)險的保健食品適合備案制度，而高風(fēng)險的保健食品更為適合注冊制度。保健食品實(shí)行“備案+注冊”模式，將可以形成較高的行政效率、降低研發(fā)成本。

 

　?。ㄋ模胗變号浞绞称穫浒?。嬰幼兒配方食品安全問(wèn)題一直是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。新《食品安全法》第81條第3款規定：“嬰幼兒配方食品生產(chǎn)企業(yè)應當將食品原料、食品添加劑、產(chǎn)品配方及標簽等事項向省、自治區、直轄市人民政府食品藥品監督管理部門(mén)備案。”食品原料、食品添加劑備案應包括種類(lèi)、來(lái)源和合格證明等內容；產(chǎn)品配方備案應包括配方中各種原料及其用量等內容；標簽備案應包括包裝上的文字、圖形、符號及一切說(shuō)明物。通過(guò)上述事項的備案，便于省級食品藥品監督管理部門(mén)通過(guò)核查有關(guān)備案材料進(jìn)行事后監督，履行監管責任。

 

　?。ㄎ澹惩獬隹谏袒蛘叽砩?、進(jìn)口食品的進(jìn)口商備案管理。為掌握進(jìn)口食品進(jìn)出口商信息及進(jìn)口食品來(lái)源和流向，保障進(jìn)口食品的可追溯性，有效處理進(jìn)口食品安全事件，保障進(jìn)口食品安全，有必要對向我國境內出口食品的境外出口商或者代理商、進(jìn)口食品的進(jìn)口商實(shí)行備案管理。為此，2012年4月，國家質(zhì)量監督檢驗檢疫總局制定《進(jìn)口食品進(jìn)出口商備案管理規定》。該《規定》要求向中國出口食品的出口商或者代理商向國家質(zhì)檢總局申請備案。國家質(zhì)檢總局對完整提供備案信息的出口商或者代理商予以備案。該《規定》要求進(jìn)口商向其工商注冊登記地出入境檢驗檢疫機構申請備案，備案申請資料齊全的，出入境檢驗檢疫機構應當受理并在5個(gè)工作日內予以備案。

 

　?。┏隹谑称飞a(chǎn)企業(yè)和出口食品原料種植、養殖場(chǎng)備案。為保證出口食品的安全，維護我國出口食品企業(yè)的信譽(yù)，新《食品安全法》第99條規定：“出口食品生產(chǎn)企業(yè)和出口食品原料種植、養殖場(chǎng)應當向國家出入境檢驗檢疫部門(mén)備案。”對出口食品生產(chǎn)企業(yè)和出口食品原料種植、養殖場(chǎng)實(shí)行備案管理，一方面有利于監管部門(mén)及時(shí)掌握食品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)狀況，規范出口食品生產(chǎn)企業(yè)和食品原料種植、養殖場(chǎng)的行為；另一方面將出口食品的監管工作向生產(chǎn)領(lǐng)域延伸，有利于鼓勵出口食品生產(chǎn)企業(yè)提高管理水平和食品質(zhì)量，從源頭上把好質(zhì)量關(guān)，提高出口食品的質(zhì)量。

 

　　食品安全備案制度的完善

 

　　為適應改革發(fā)展的需要，各級政府食品安全監管部門(mén)應當高度重視食品安全備案制度的落實(shí)，通過(guò)健全行政法治，促進(jìn)行政管理水平的提高，逐步完善食品安全備案制度。

 

　　1.擴大食品安全備案范圍。為規范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)，保障民眾食品安全，新《食品安全法》已明確規定保健食品備案、地方標準備案、企業(yè)標準備案、嬰幼兒配方食品備案等內容，進(jìn)一步拓寬了食品安全監管方式。隨著(zhù)國家行政審批制度改革的深入，食品安全監管部門(mén)應繼續擴大備案管理的范圍，以適應社會(huì )發(fā)展的需要。由于食品從農田到餐桌需要經(jīng)過(guò)多個(gè)環(huán)節，不同環(huán)節可以采用不同的管理模式，對于從事低風(fēng)險的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)適合采用備案管理，而從事高風(fēng)險的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)更為適合采用審批制度。根據實(shí)際需要，目前應將食品運輸、食品貯存等納入備案管理范圍。

 

　　2.規范食品安全備案設定。食品安全備案的設定屬于立法行為，應當符合我國的立法體制和依法行政的要求。規范食品安全備案的設定，需要從源頭上治理食品安全備案存在的現實(shí)問(wèn)題。食品安全備案的設定只能由全國人大及其常委會(huì )、國務(wù)院、有權制定地方性法規的省、市人大及其常委會(huì )、有權制定地方政府規章的省、市人民政府行使。除此之外，其他任何國家機關(guān)都不得行使食品安全備案的設定權。食品安全備案作為一種行政管理方式，也會(huì )增加行政管理成本，在不同程度上為公民、法人或其他組織設定義務(wù)。因此，在食品安全備案設定事項范圍方面，應根據監督需要，將涉及國家安全、公共安全、社會(huì )穩定、經(jīng)濟秩序、環(huán)境保護、人身及財產(chǎn)安全等方面事項納入可以設定食品安全備案的范圍。對已設定食品安全備案的事項，食品安全監管部門(mén)直接通過(guò)行政檢查、行政執法等方式可以實(shí)現食品安全監督管理目的的，或者監管部門(mén)之間能夠通過(guò)資源共享機制獲取行政監督管理信息的不得設定行政備案。已設定的食品安全備案制度，要定期進(jìn)行評估，對經(jīng)評估沒(méi)有必要繼續實(shí)施的備案，按立法程序修改或者停止實(shí)施有關(guān)備案的規定。

 

　　3.完善食品安全備案程序。從某種意義上講，食品安全備案就是一個(gè)食品安全信息披露、存檔備查，具有程序性特征的行為。只有具備了完善的正當程序，才能使食品安全備案在正當程序的框架內有序地進(jìn)行，防止食品安全備案的隨意性和制度的扭曲。按照行政程序基本理論，食品安全備案程序主要包括四個(gè)方面的內容，即提出備案申請或發(fā)出備案通知；報送備案資料信息；受理和審查；做出備案決定。因此，針對我國目前食品安全備案程序的現狀，應從上述四個(gè)方面分別加以規范。譬如，在提出備案申請或發(fā)出備案通知階段，應重點(diǎn)對提出備案申請的條件、備案申請書(shū)的內容等方面予以明確；在報送備案資料信息階段，應重點(diǎn)考慮備案相對人報送備案資料信息的具體時(shí)限問(wèn)題；在受理和審查階段，要對審查方式的選擇進(jìn)行確定；在做出備案決定階段，應對說(shuō)明理由制度、陳述和申辯制度等予以細化。

 

　　4.健全食品安全備案法律規范。食品安全備案法律規范不健全是影響和制約食品安全備案功能發(fā)揮的主要原因。因此，為適應行政審批制度改革的需要，國家應盡快制定和實(shí)施《行政備案法》，明確行政備案的原則；行政備案的設定；行政備案的實(shí)施；行政備案的程序；行政備案當事人的權利義務(wù)；行政備案的費用；行政備案的監督管理；法律責任等等。從宏觀(guān)層面、國家體制層面根本解決行政備案無(wú)法可依的問(wèn)題，把行政備案正式納入高層次的法治化軌道。

 

　　5.建立食品安全備案監督機制。新修訂的《食品安全法》規定了若干食品安全備案內容，食品安全備案有法可依。當前，如何有效落實(shí)是破解食品安全備案制度問(wèn)題的關(guān)鍵。因為，法律的生命力在于實(shí)施，制度的震撼力在于落實(shí)。建立完備的監督機制是推進(jìn)食品安全備案制度良性運行的有效舉措。食品安全監管部門(mén)根據備案對象的不同，食品安全風(fēng)險主體的不同，可以采取書(shū)面審查和實(shí)地核查等多種方式進(jìn)行監督，以實(shí)現備案管理目標。各級人民政府應加強對食品安全監管部門(mén)落實(shí)食品安全備案制度的情況進(jìn)行監督，從而真正發(fā)揮食品安全備案制度的作用。

 

　　6.建立食品安全備案救濟制度。按照現代法治原則的要求，有損害必有救濟。食品安全備案與其他行政執法行為一樣，難免會(huì )發(fā)生權力的濫用和造成利益損害，因此必須加強監督，明確責任。如果由于食品安全備案監管部門(mén)的責任造成了備案相對人的權益損害，理應予以救濟。從理論上講，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不服食品安全備案應當可以尋求行政復議或者行政訴訟解決，但我國《行政復議法》和《行政訴訟法》規定，只有行政行為才能單獨申請行政復議或者提起行政訴訟。而食品安全備案是一種行政事實(shí)行為，不是行政行為，因而不能通過(guò)行政復議或行政訴訟解決。但從有效控制行政備案權濫用的角度出發(fā)，如果食品安全備案行為影響到備案相對人的權利義務(wù)時(shí)，應將行政備案納入行政復議和行政訴訟受案范圍。這樣既有助于實(shí)現食品安全備案的法治化，又有助于保護備案相對人的合法權益。