□ 王菂 南京工業(yè)大學(xué)法律與行政管理學(xué)院

　　摘 要：在我國，食品安全事件的頻繁發(fā)生，如近年發(fā)生的地溝油事件，轟動(dòng)一時(shí)，不僅嚴重危害人類(lèi)健康，還造成了嚴重的經(jīng)濟損失，國家競爭力也大大折扣。這使得食品安全是包括我國在內的世界各主要國家共同關(guān)心的重大課題。本文在前人的研究結果和實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，分析了我國食品安全管理及其制度現狀，看出我國食品安全管理上存在的一些問(wèn)題及其存在的原因，在借鑒其他國家食品安全管理和結合自身情況的基礎上提出我國食品安全管理創(chuàng )新舉措。

　　關(guān)鍵詞：食品安全問(wèn)題管理創(chuàng )新

　　1 我國食品安全管理的現狀分析

　　1.1我國食品安全管理出現的問(wèn)題

　　1.1.1 缺乏規范的食品法律法規

　　我國現行的食品安全監管大法是《食品衛生法》，其管轄的范圍很窄，僅僅規定了食品生產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)環(huán)節的食品安全，沒(méi)有規定其在種植、養殖以及儲存等環(huán)節中的食品以及和食品有關(guān)的添加劑、飼料、飼料添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)以及使用，可是食品安全問(wèn)題指的是食品從農田到餐桌的整個(gè)過(guò)程。所以監管就會(huì )出現盲區，導致有關(guān)食品安全部門(mén)出現監督滯后和監管不力的現象。同時(shí)，有關(guān)的法律法規條款非常的籠統，缺乏操作性;對違法犯規行為缺乏較重的懲罰，這些導致了食品安全問(wèn)題。

　　1.1.2 監管模式分段管理，缺乏清晰的職責

　　2008年大部制改革之后，政府對食品監督進(jìn)行了明確的分工。衛生部門(mén)帶頭建立食品安全綜合協(xié)調機制，對食品安全綜合監督負責。農業(yè)部門(mén)監督農產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節。國家質(zhì)量監督檢驗檢疫總局監管食品生產(chǎn)加工以及進(jìn)出口環(huán)節。國家工商行政管理總局監督食品流通環(huán)節。衛生部負責食品安全綜合協(xié)調、組織查處食品安全重大事故。各個(gè)部門(mén)依照生產(chǎn)、流通、消費分段監管理食品安全，并且監督不同環(huán)節的食品安全。

　　1.1.3 食品質(zhì)量標準存在缺陷

　　我國食品體系由國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)等4級構成，總共將近3000項。雖然數量上不可謂不多，但是存在的問(wèn)題也很突出：①有關(guān)資料顯示，我國食品標準相當一部分低于國際食品法典委員會(huì )(CAC)。②我國食品產(chǎn)品的行業(yè)標準一直延續計劃經(jīng)濟時(shí)期的各部委制定，這就難以避免標準政出門(mén)、互相矛盾、交叉重復、指標不統一的現象。③標準的評估修訂沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，有的標準竟然超過(guò)10、20年都不修訂，已經(jīng)遠遠不能適應食品行業(yè)的快速發(fā)展。

　　1.2 對我國食品安全管理的思考

　　我國食品安全狀況總體上良好。我國出臺了一系列的法規標準，加強了安全檢測，也增加了對食品安全的投入，這些都促進(jìn)了我國食品安全的發(fā)展。但是，與發(fā)達國家相比還存在許多問(wèn)題。 近年來(lái)，我國食品安全問(wèn)題成為了社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)與公眾熱議的中心;三聚氰胺事件、瘦肉精事件以及層出不窮的地溝油事件，這一件一件都基本上成為了各路新聞媒體的頭版頭條，也不斷挑戰著(zhù)社會(huì )大眾的底線(xiàn)。因此要保證我國食品安全健康發(fā)展應做到如下幾點(diǎn)：

　　1.2.1對有關(guān)食品安全的法律法規進(jìn)行完善，并且規范食品市場(chǎng)

　　我國食品安全問(wèn)題主要是由人引起的。市場(chǎng)上的不法分子受到利益的驅使屢次進(jìn)行惡性行為，這些人應該受到法律的懲罰?？墒?，我國缺乏完善的食品法律法規體系，缺乏統一的執法主體，導致較大的實(shí)施難度和較輕的處罰等。為了對我國食品安全現狀進(jìn)行改善，我國應該加強食品安全的立法和執法，借鑒國外先進(jìn)的食品法律法規體系對我國法律法規體系進(jìn)行完善，還要依據我國的實(shí)際情況對法律法規進(jìn)行修改，將食品安全的各項規定具體化，嚴格懲罰違法者，保證法律的效果。還要對我國食品安全的監督體系進(jìn)行完善，最大程度降低認為因素對食品安全的影響。

　　1.2.2 加快發(fā)展我國的食品安全技術(shù)

　　科學(xué)進(jìn)步可以促進(jìn)食品安全技術(shù)不斷發(fā)展。我國應該加大投入于食品安全技術(shù)，加快研發(fā)食品安全技術(shù)，加快集成和應用技術(shù)?？蒲袡C構和高校都要積極研發(fā)食品安全技術(shù)，提高其自主創(chuàng )新技術(shù)的能力，提高我國食品的采集加工等環(huán)節的水平。因為企業(yè)是共性技術(shù)創(chuàng )新的主體，是執行研發(fā)應用技術(shù)、專(zhuān)有產(chǎn)品、技術(shù)工藝的主體，我國政府要加大扶持企業(yè)，形成以科研院為依托、企業(yè)為主體的技術(shù)研發(fā)模式，促使食品安全技術(shù)不斷發(fā)展，此外我國還要建立健全我國特色的食品安全技術(shù)體系，依據我國的實(shí)際情況改善食品安風(fēng)險評估和語(yǔ)境機制，促使我國食品安全可以轉變?yōu)榉e極防御戰略。

　　1.2.3. 加強宣傳食品安全知識，提高公眾食品安全意識

　　我國公眾缺乏食品安全知識在很大程度上導致了食品安全問(wèn)題，很多人，甚至食品從業(yè)人員缺乏較高的食品安全問(wèn)題和安全意識，在一定程度上導致了我國的食品安全問(wèn)題。如果大眾具備一定的食品安全知識就能簡(jiǎn)答的檢測食品是否安全，還可以初步評估可能存在的食品安全風(fēng)險，及時(shí)做好安全預防工作。同時(shí)，公眾較高的食品安全意識促使食品安全監督更加公平和公正，避免劣質(zhì)食品原料流入和輸出市場(chǎng)的現象。所以我國應該加強宣傳食品安全知識，促使人們具備良好的食品安全知識和安全意識。此外，也要加強培養食品從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)知識和能力，提高食品制造業(yè)的進(jìn)入標準，重視引導食品從業(yè)人員，促使食品制造更加安全。另外，還要對加工設施進(jìn)行更新，對殺菌技術(shù)進(jìn)行改善，更好的預防致病微生物，避免這些病菌污染食品;還要使用生物農藥取代化學(xué)農藥，避免過(guò)多的化學(xué)藥物殘留;也要加強監管動(dòng)物藥物，避免獸藥的殘留;嚴厲懲罰工廠(chǎng)排放污水的行為。這樣就能避免發(fā)生安全事故。

　　2 加強我國食品安全管理創(chuàng )新

　　2.1借鑒國外成熟食品安全管理經(jīng)驗

　　2.1.1 加拿大：系統管理法

　　加拿大的食品安全管理一直位居世界先進(jìn)行列，主要采取分級管理、相互合作、廣泛參與的模式，聯(lián)邦、各省和市政當局同時(shí)承擔管理食品安全的責任。聯(lián)邦一級的主要管理機構是農業(yè)部下屬的食品檢驗局和衛生部，兩個(gè)部門(mén)相互合作、各司其職。衛生部負責制定所有在國內出售的食品的安全及營(yíng)養質(zhì)量標準，以及食品安全的相關(guān)政策。食品檢驗局負責實(shí)施相關(guān)法規和標準，并對其執行情況進(jìn)行監督。而省級政府的食品安全機構主要提供本部門(mén)管轄范圍內的小食品企業(yè)的檢驗。市政當局則負責向經(jīng)營(yíng)食品成品的飯店提供公共健康標準，并對其進(jìn)行監督。

　　2.1.2.德國：政府、企業(yè)、消費者共同把關(guān)

　　一直以來(lái)，德國政府實(shí)行的食品安全監管以及食品企業(yè)自查和報告制度，成為德國保護消費者飲食安全的決定性機制。德國的食品監督歸各州負責，州政府相關(guān)部門(mén)制定監管方案，由各市縣食品監督官員和獸醫官員負責執行。聯(lián)邦消費者保護和食品安全局(BVL)負責協(xié)調和指導工作。在德國，在食品、日用品和美容化妝用品領(lǐng)域從事生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售的企業(yè)，都要定期接受各地區相關(guān)機構的檢查。食品生產(chǎn)企業(yè)要在當地食品監督部門(mén)登記注冊，并被歸入風(fēng)險列表中。監管部門(mén)按照風(fēng)險的高低確定各企業(yè)抽樣樣品的數量。每年各州實(shí)驗室要對大約40萬(wàn)個(gè)樣本進(jìn)行檢驗，檢驗內容包括樣本成分、病菌類(lèi)型及數量等。德國食品生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售企業(yè)有義務(wù)自行記錄所用原料的質(zhì)量，而進(jìn)貨渠道和銷(xiāo)售對象等信息也必須有記錄為證。

　　2.2用創(chuàng )新社會(huì )管理的思維來(lái)解決食品安全問(wèn)題

　　2.2.1. 雙管齊下，加強監管，嚴格把好源頭關(guān)

　　一是控制源頭，斷絕不法分子的原料來(lái)源。“地溝油”的市場(chǎng)流通，與其他商品一樣，都有原材料、生產(chǎn)、銷(xiāo)售等流通環(huán)節。目前，作為原材料的餐廚垃圾，大多被餐飲企業(yè)隨意處置，甚至承包賣(mài)給他人，造成原料不可控?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見(jiàn)》，要求餐廚垃圾產(chǎn)生單位不得將餐廚垃圾交給未經(jīng)相關(guān)部門(mén)許可或備案的餐廚廢棄物收運、處置單位或個(gè)人處理，就是針對該情況所做出的明確規定。如能照此《意見(jiàn)》嚴格執行，“地溝油”將因為失去原料而無(wú)法制作。但是，《意見(jiàn)》的具體落實(shí)需要各地方政府細化為當地的規章制度，各地方政府相關(guān)法律法規的制定，應當從“地溝油”收購流程、收購企業(yè)資質(zhì)、餐飲企業(yè)餐廚廢棄物排放等各個(gè)方面和角度細化“地溝油”的排放和收運管理，從源頭上杜絕“地溝油”流向餐桌的可能性。如此，問(wèn)題則在源頭上得以解決。二是運用經(jīng)濟手段，確保餐廚垃圾按正規途徑回收。要有效控制餐廚垃圾，單靠行政手段還不夠，還得運用經(jīng)濟手段。餐飲企業(yè)之所以樂(lè )意售賣(mài)餐廚垃圾，是因為有利可圖。因此，專(zhuān)業(yè)回收公司須以高價(jià)購買(mǎi)，才能確?？刂圃?。同時(shí)，政府部門(mén)也應制定優(yōu)惠政策，通過(guò)財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式，鼓勵企業(yè)將餐廚垃圾回收后，采取生物分解、轉化燃料等工業(yè)化利用，將“地溝油”變廢為寶。

　　2.2.2.從制度上進(jìn)行創(chuàng )新

　　(1) 強化食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈的管理

　　1)嚴格投入品的管理，加強對農業(yè)投入品市場(chǎng)的監督管理，會(huì )同有關(guān)部門(mén)，嚴厲打擊制售和使用假冒偽劣農業(yè)投入品行為;盡快建立農業(yè)投入品的禁用、限用制度，及時(shí)向社會(huì )公布禁用、限制的農業(yè)的投入品品種。2)協(xié)同管理農產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境，各級農業(yè)部門(mén)應重點(diǎn)解決化肥、農藥等農業(yè)投入品對農業(yè)生態(tài)環(huán)境和農產(chǎn)品的污染。3)細化農產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的管理 。指導農產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者嚴格按照標準組織生產(chǎn)和加工，科學(xué)合理使用化肥、農藥、獸藥、飼料等農藥投入品和灌溉、養殖用水等加大執法監督和打假力度，鼓勵和積極推行HACCP和良好操作規范(GMP)質(zhì)量管理模式，以確保在生產(chǎn)加工過(guò)程中對食品安全進(jìn)行有效控制。4)建立農產(chǎn)品追溯制度。按照從生產(chǎn)到銷(xiāo)售的每一個(gè)環(huán)節可相互追查的原則，建立農產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)記錄制度，在全國范圍內推行豬、牛、羊耳標管理，實(shí)現食品安全的可追溯。5)實(shí)施市場(chǎng)準入制度管理。6)規范包裝標識的管理等方面。

　　(2) 加快食品安全管理制度體系的建設

　　1)加快標準體系建設。本著(zhù)對食品實(shí)施“從農田到餐桌”的全過(guò)程監管，從產(chǎn)前、產(chǎn)中到產(chǎn)后的全過(guò)程都實(shí)行標準化控制的指導思想，食品安全標準體系應按照整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程分為產(chǎn)地環(huán)境要求、農業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)加工技術(shù)規程、包裝貯運技術(shù)標準、商品質(zhì)量標準和衛生安全要求六個(gè)分系統。2)完善檢測檢驗體系，建立健全國家食品安全檢測檢驗體系，形成覆蓋全國大部分省份的食品安全監測網(wǎng)絡(luò )。3)加快認證體系建設，加強食品安全認證體系的建設，強化認證師的培訓，保證食品安全認證從業(yè)人員的高素質(zhì)。4)建立執法與監督制度，定期或不定期開(kāi)展農產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、農業(yè)投入品和食品安全狀況的監測，確保上市食品安全符合國家有關(guān)標準和規范要求。

　　(3)發(fā)揮公共部門(mén)在食品安全管理中的主導作用

　　第一、建立和健全食品安全管理的專(zhuān)門(mén)機構，安全食品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售是一項綜合性強的系統工程，涉及到農業(yè)、環(huán)保、市場(chǎng)管理、質(zhì)量監督等多個(gè)管理和技術(shù)學(xué)科，必須多部門(mén)，多學(xué)科的共同配合。但現實(shí)是部門(mén)協(xié)調難度大，管理比較混亂，有些部門(mén)有檢測權，但沒(méi)有執法權，有些部門(mén)有執法權但又不能檢測。從世界發(fā)達國家對農產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理的經(jīng)驗看，盡管各國之間的有所差別，但共同的特點(diǎn)是管理主體和分工明確，且越來(lái)越重視對農產(chǎn)品實(shí)施“從農田到餐桌”的全過(guò)程管理，越來(lái)越重視產(chǎn)品源頭的管理，并盡量將職權集中于處在食品源頭的農行業(yè)行政主管部門(mén)，如美國、加拿大、德國等。

　　第二、強化行業(yè)協(xié)會(huì )的建設和管理。從理論上說(shuō)，政府有能力檢測出食品的質(zhì)量安全?？墒俏覈r業(yè)生產(chǎn)規模不夠大，具有較大的食品生產(chǎn)量和流通量，還具有繁多的品種和復雜的交易方式，如果僅僅依靠政府進(jìn)行檢測和監督需要很大的成本。所以有關(guān)食品企業(yè)可以建立行業(yè)協(xié)會(huì )對食品產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節進(jìn)行監督。

　　第三、 加強管理食品責任。我國當前的產(chǎn)品質(zhì)量責任制度不夠完善，使得消費符合標準的食品而遭到人身或財產(chǎn)損害的消費者得不到賠償，同時(shí)生產(chǎn)者只承擔已經(jīng)存在的損害，不承擔潛在的損害，大大縮小了生產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)不安全食品所要承擔的責任，增加了生產(chǎn)者進(jìn)行不安全生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的機會(huì )。所以，需要建立健全農產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度，促使產(chǎn)品從生產(chǎn)到銷(xiāo)售的每一個(gè)環(huán)節都可以相互追查，準確記錄農產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，在全國范圍內推行合同制度，約定購銷(xiāo)農產(chǎn)品的質(zhì)量安全，積極宣傳和推廣“產(chǎn)地和銷(xiāo)地”、“屠宰場(chǎng)和養殖場(chǎng)”的對接和互認。

　　第四、促使安全技術(shù)研究支撐安全管理。食品安全是一個(gè)風(fēng)險事件，尤其是當前農產(chǎn)品生產(chǎn)不斷應用新技術(shù)，增加了食品安全的風(fēng)險。很多農產(chǎn)品(食品)的安全風(fēng)險就是應用科學(xué)的風(fēng)險，此種風(fēng)險只有利用科學(xué)手段才能進(jìn)行識別和控制。農產(chǎn)品安全風(fēng)險分析、風(fēng)險管理以及信息交流都應用科學(xué)技術(shù)。所以政府要積極在食品安全管理的組織、調動(dòng)以及協(xié)調中應用有關(guān)科研資源，不斷增加預算和投入，積極研究食品安全管理的前沿問(wèn)題，例如食品技術(shù)、生產(chǎn)流通確保食品安全的方法、評估污染以及化學(xué)危險的方法等。

　　第五、有效傳遞食品質(zhì)量信息。建立健全質(zhì)量信號傳遞機制，促使經(jīng)驗品轉化為搜尋品，有效穩定食品質(zhì)量市場(chǎng)。我國農產(chǎn)品生產(chǎn)者缺乏較高的文化素質(zhì)和較大的規模，可是卻具有較高的食品產(chǎn)業(yè)鏈，所以食品市場(chǎng)不對稱(chēng)的信息導致信息管理無(wú)法切實(shí)發(fā)揮作用。為了保障公眾權衡風(fēng)險以及益處后進(jìn)行自主選擇的權利，政府重點(diǎn)信息服務(wù)是提供公共信息以及教育，及時(shí)的發(fā)布有關(guān)的食品安全信息，定期的公布質(zhì)量抽查的結果，培訓和教育具有良好聲譽(yù)的企業(yè)。綜上所述，政府有關(guān)部門(mén)要促使公眾可以充分了解產(chǎn)品的質(zhì)量，然后理性消費，避免市場(chǎng)出現劣質(zhì)質(zhì)量的產(chǎn)品。

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