當前食品安全監管部門(mén)對食品的監管主要分為農產(chǎn)品生產(chǎn)、生產(chǎn)、流通、餐飲，其中生產(chǎn)、流通、餐飲由一個(gè)部門(mén)負責。目前，各環(huán)節的監管部門(mén)和科室按照本部門(mén)(科室)的職責出發(fā)實(shí)施管理，分段監管體制致使環(huán)節之間配合不夠，環(huán)節銜接部分監管不嚴，導致監管中存在一些不合理的地方。另外，食品安全監管部門(mén)的監管重點(diǎn)還基本局限于機構改革前各部門(mén)的監管思路，監管制度未調整到位。本文主要對食品生產(chǎn)、流通、餐飲的食品安全監管缺陷和有效監管途徑進(jìn)行分析，以期給監管部門(mén)帶來(lái)一些新的思路。

　　1 各環(huán)節食品安全監管

　　缺陷分析

　　1.1 生產(chǎn)環(huán)節：生產(chǎn)環(huán)節是食品安全的一個(gè)重要源頭。目前，監管部門(mén)以現代化的食品生產(chǎn)監管理念實(shí)施監管，主要監管對象為取得QS認證和列入小作坊目錄的食品生產(chǎn)者，而難以正規化的傳統食品生產(chǎn)者以及處于分段分工不明確的食品生產(chǎn)者往往沒(méi)有合適的監管制度和手段，使該類(lèi)生產(chǎn)主體容易存在于監管視野之外，成為食品生產(chǎn)環(huán)節的主要隱患。

　　1.2 餐飲服務(wù)環(huán)節：機構改革之前，餐飲服務(wù)環(huán)節的抽檢可分為理化指標和微生物指標這兩類(lèi)抽檢。餐飲環(huán)節的食品來(lái)源主要是農貿市場(chǎng)，難以通過(guò)監管而提高理化指標的食品安全水平，餐飲環(huán)節的食品安全風(fēng)險主要是微生物污染，因此微生物指標應當成為該環(huán)節的監管重點(diǎn)。但監管部門(mén)目前對餐飲環(huán)節的監管主要是理化指標和衛生環(huán)境的監管，微生物指標并沒(méi)有成為主要的監管內容。

　　1.3 流通環(huán)節：流通環(huán)節作為食品經(jīng)營(yíng)主體最廣泛的環(huán)節，在食品監管機構改革之前，是投入監管精力最多的環(huán)節，主要是通過(guò)建立索證索票臺賬和抽檢來(lái)實(shí)施監管。但對于占比最大的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)的監管無(wú)明確法律依據，且很少有通過(guò)追根溯源達到食品安全有效監管的案例，監管效率較低。抽檢主要針對預包裝食品，實(shí)際上是食品生產(chǎn)環(huán)節延伸的監管手段，最終落實(shí)點(diǎn)還是在生產(chǎn)環(huán)節。分段監管機制的不合理在流通環(huán)節監管中體現較明顯。

　　1.4 農貿市場(chǎng)：農貿市場(chǎng)并不是我國食品分段監管中的一段，但這里把農貿市場(chǎng)單獨作為一個(gè)環(huán)節，是考慮到農貿市場(chǎng)內的食品流通量占食品整體消費的比例最大，人們消費的食品絕大部分來(lái)自于農貿市場(chǎng)。目前，監管部門(mén)對農貿市場(chǎng)的監管主要是通過(guò)豬肉的索證索票、登記經(jīng)營(yíng)戶(hù)進(jìn)貨渠道，以及食品快速檢測等手段實(shí)施。

　　2 食品安全風(fēng)險產(chǎn)生的

　　環(huán)節和監管重點(diǎn)

　　食品安全風(fēng)險產(chǎn)生的環(huán)節主要可分為兩類(lèi)：農產(chǎn)品的種養殖、食品加工(廣義)，市場(chǎng)監管局負責對食品加工(廣義)的監管?？蓪⑹称芳庸?廣義)分為6大類(lèi)，食品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)許可的食品加工小作坊、以批發(fā)為主未許可的食品加工小作坊、自產(chǎn)自銷(xiāo)的食品加工場(chǎng)所、流通過(guò)程中的微加工以及餐飲環(huán)節的食品加工。

　　總體來(lái)看，食品安全風(fēng)險隨著(zhù)食品加工規模的減小而增加。

　　(1)食品生產(chǎn)企業(yè)數量較少，但單體產(chǎn)量比較大，在食品行業(yè)中占據著(zhù)重要作用，企業(yè)自身能力較強且管理體系比較完善，食品安全風(fēng)險最低。

　　(2)經(jīng)許可的食品加工小作坊具有傳統性、區域性、工藝簡(jiǎn)單等特點(diǎn)，如糧食加工品、豆制品、糕點(diǎn)、淀粉制品、蛋制品、食用植物油等行業(yè)，食品安全風(fēng)險較低。

　　(3)以批發(fā)為主未經(jīng)許可的可食品加工小作坊在我國還大量存在，其食品生產(chǎn)條件一般較差，管理人員的知識水平和食品安全意識較低，食品安全風(fēng)險較高。

　　(4)自產(chǎn)自銷(xiāo)的食品加工場(chǎng)所一般分布在居民區內，特別是在各農貿市場(chǎng)周邊比較密集，該類(lèi)食品加工有相當部分未納入政府的監管視線(xiàn)，并且有部分為獲得不正當利益，違法違規從事食品生產(chǎn)加工，如雙氧水漂白熟食、工業(yè)用添加劑用于食品生產(chǎn)。雖然該類(lèi)食品生產(chǎn)加工主體單體產(chǎn)量較小，但數量龐大，主要流入各類(lèi)農貿市場(chǎng)，產(chǎn)生了較為嚴重的食品安全隱患。

　　(5)流通過(guò)程中的微加工。該類(lèi)情形主要是指農貿市場(chǎng)內各食品批發(fā)經(jīng)營(yíng)戶(hù)為防腐增色而添加的各種食品添加劑和非食用物質(zhì)，一般是簡(jiǎn)單的加工。如脫皮芋頭的生產(chǎn)，蔬菜用防腐劑的淋洗等等，從事該行業(yè)的一般為社會(huì )底層人群，文化水平較低，具有一定的盲目性，且該類(lèi)加工的食品流通量最大，跟群眾生活緊密相關(guān)，但該類(lèi)微加工比較容易識別且添加劑的種類(lèi)較單一，產(chǎn)生的食品安全風(fēng)險相對第4類(lèi)較低。

　　(6)餐飲環(huán)節的食品加工，主要是指各類(lèi)大、中、小型餐飲服務(wù)單位廚房中的食品加工行為，該部分的食品來(lái)源主要是各農貿市場(chǎng)，在加工過(guò)程中除了食品佐料外，較少添加其它食品添加劑，因此食品安全風(fēng)險較小，該部分食品安全風(fēng)險主要是微生物指標不符合食品安全標準。餐飲服務(wù)環(huán)節一旦發(fā)生食品安全事故容易成為群體性事故，特別是中大型餐飲服務(wù)單位發(fā)生的事故容易問(wèn)責，監管風(fēng)險較高。

　　作為監管部門(mén)，對風(fēng)險高的行業(yè)應實(shí)施重點(diǎn)監管，通過(guò)上文分析，監管部門(mén)應當在做好食品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)許可的食品加工小作坊等低風(fēng)險食品企業(yè)監管的同時(shí)，做好以批發(fā)為主未經(jīng)許可的食品加工小作坊監管制度的完善，重點(diǎn)加強自產(chǎn)自銷(xiāo)食品加工場(chǎng)所和流通過(guò)程中微加工的監管。而對于餐飲服務(wù)來(lái)說(shuō)，發(fā)生集體食品安全安全事故的概率相對較高，其風(fēng)險集中在微生物方面，所以餐飲服務(wù)環(huán)節應當對微生物指標實(shí)施重點(diǎn)監管。

　　3 食品安全的有效監管

　　3.1 從監管手段角度考慮有效監管，以監管手段分類(lèi)可將食品安全監管主要分為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量控制的監管、食品中添加劑的監管以及微生物指標的監管。

　　對食品生產(chǎn)企業(yè)的監管主要可分為對其產(chǎn)品的抽檢和質(zhì)量控制情況的監管，目前，監管部門(mén)已建立比較完善的食品抽檢制度，且得到較好的落實(shí)。但質(zhì)量控制監管還未落實(shí)到位，主要是因為監管人員業(yè)務(wù)水平不均衡。因此當前加強人員監管水平的培養將有效的提高監管部門(mén)的監管能力。食品加工小作坊的監管情況與食品生產(chǎn)企業(yè)的監管情況類(lèi)似。

　　以批發(fā)為主未許可的食品加工小作坊，自產(chǎn)自銷(xiāo)的食品加工場(chǎng)所以及農貿市場(chǎng)內的食品安全風(fēng)險主要是對食品中添加劑的監管，主要通過(guò)檢查原材料、食品添加劑等現場(chǎng)檢查手段和實(shí)施抽檢的手段予以監管，目前的食品抽檢制度存在覆蓋面低的問(wèn)題，可以通過(guò)強化快速檢測能力來(lái)提高抽檢的覆蓋面和檢測項目，提升對該類(lèi)食品生產(chǎn)主體的震懾力。

　　餐飲服務(wù)環(huán)節產(chǎn)生的食品安全主要問(wèn)題是微生物指標，對衛生條件和致病菌的監管比較有效。

　　3.2 對個(gè)別品種加強有效監管。部分國家的食品監管是分品種監管，存在一定的合理性。近年來(lái)，食品監管部門(mén)投入大量人力物力實(shí)施監管，整體食品安全環(huán)境得到了一定提高，但是占比最高的小作坊食品和農貿市場(chǎng)內的食品安全水平提升不明顯。各監管部門(mén)也嘗試過(guò)各種手段，回顧近幾年的監管，對個(gè)別品種的監管效果比較好，能明顯提升個(gè)別品種的食品安全水平，比如豆芽?jì)鹊乃沫h(huán)素、脫皮芋頭、面制食品中含鋁添加劑等食品經(jīng)過(guò)專(zhuān)項整治后，有了顯著(zhù)的提高。這些食品均存在一個(gè)特點(diǎn)，就是當地生產(chǎn)當地銷(xiāo)售，且這類(lèi)食品流通量較大，因此監管部門(mén)著(zhù)重加強當地生產(chǎn)當地銷(xiāo)售食品的監管應當會(huì )取得明顯的效果。

　　3.3 從食品流通渠道角度考慮有效監管。食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的食品一般通過(guò)超市等現代化場(chǎng)所流通，監管已經(jīng)比較到位，但出問(wèn)題往往影響面較大，檢測結果的追根溯源對該類(lèi)食品生產(chǎn)主體具有較好的效果，需要監管部門(mén)加強區域合作才能達到較好的監管效果。風(fēng)險較高的是以批發(fā)為主未經(jīng)許可的食品加工小作坊，自產(chǎn)自銷(xiāo)的食品加工場(chǎng)所、農貿市場(chǎng)內的食品安全以及餐飲服務(wù)環(huán)節的食品大部分會(huì )經(jīng)過(guò)農貿市場(chǎng)，因此農貿市場(chǎng)作為各類(lèi)食品的集散地，對其進(jìn)行重點(diǎn)監管會(huì )有較高的效率。

　　3.4 農貿市場(chǎng)食品安全的有效監管。農貿市場(chǎng)內的經(jīng)營(yíng)戶(hù)一般社會(huì )底層人群，在從事經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售，行政處罰時(shí)難以執行，且容易引發(fā)執法矛盾。按照省政府提出的農貿市場(chǎng)以政府主導，以國有菜市場(chǎng)為主，保證農貿市場(chǎng)的“民生性、公益性、社會(huì )性”的原則，以農貿市場(chǎng)舉辦者為食品安全管理的主體，通過(guò)攤位租賃合同、信用監管等手段實(shí)施監管，效率會(huì )比較高，因此政府要介入到市場(chǎng)的日常管理中，以政府的意志管理農貿市場(chǎng)食品安全。這種監管的有效性在香港得到了驗證，監管部門(mén)應該借鑒這種監管模式。另外快速檢測工作較適合農貿市場(chǎng)的監管，快速大量的篩選不符合食品安全標準的食品，做簡(jiǎn)單后續處理能有效的提高農貿市場(chǎng)的食品安全。