《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》提出，實(shí)施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會(huì )共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。這是中央首次用單獨成節的方式在五年規劃建議中闡述食品安全，顯示出該問(wèn)題的重要性和緊迫性。值得注意的是，它不僅從社會(huì )治理創(chuàng )新角度提出食品公共安全，還將其納入推進(jìn)健康中國建設的范疇，并最終立足到堅持共享發(fā)展，著(zhù)力增進(jìn)人民福祉。如何理解食品安全戰略的背景，把握食品安全“十三五”規劃的內涵，都值得深入探討。

　　當前我國食品安全基本形勢

　　大產(chǎn)業(yè)，弱監管。發(fā)達國家歷史表明，食品安全事件的爆發(fā)都是在農業(yè)人口數量下降到總人口的50%以下時(shí)出現的。當前我國常住人口城鎮化率已達到55%，隨著(zhù)食品加工業(yè)的擴張，從農田到餐桌的鏈條越來(lái)越長(cháng)，發(fā)生問(wèn)題的概率增加。同時(shí)我國城鄉恩格爾系數處于35%左右，社會(huì )整體消費水平不高，各種層次食品消費需求交織，低端市場(chǎng)的廣泛存在誘發(fā)企業(yè)機會(huì )主義行為。復雜的消費結構催生出“多、小、散、亂”的產(chǎn)業(yè)結構，截至2014年底各類(lèi)有證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體數量已達1100多萬(wàn)家，無(wú)證的小作坊、小攤販、小餐飲更是不計其數，食品安全的產(chǎn)業(yè)基礎極為薄弱。監管主體和對象比例嚴重失衡。“大產(chǎn)業(yè)，弱監管”的矛盾十分突出。

　　不設防的農村，高風(fēng)險的城市。食品安全的內涵可分為數量安全、質(zhì)量安全和營(yíng)養安全三個(gè)層面，其中數量安全與質(zhì)量安全具有內在沖突。中國用全世界9%的耕地養活了20%以上的人口。這一成就的代價(jià)是每年消耗32萬(wàn)噸農藥，250萬(wàn)噸農業(yè)塑料薄膜和數千萬(wàn)噸化肥。粗放的農業(yè)生產(chǎn)模式過(guò)度依賴(lài)化學(xué)投入品，農藥殘留已成為食品安全最大的風(fēng)險。食品產(chǎn)業(yè)是全過(guò)程鏈條，食用農產(chǎn)品源頭治理壓力加大必然傳遞到下游生產(chǎn)加工、流通消費各環(huán)節，過(guò)去發(fā)生的三鹿嬰幼兒奶粉事件、瘦肉精事件都說(shuō)明了這一點(diǎn)。隨著(zhù)城市流動(dòng)人口增多，“生人社會(huì )”滋生了各類(lèi)利益驅動(dòng)行為，安全風(fēng)險不斷聚集。為回應消費者訴求，政府加大了城市食品安全監管力度，但城鄉之間基本監管服務(wù)并不均等，“問(wèn)題食品”又轉而流向農村監管薄弱地帶。于是，“不設防的農村，高風(fēng)險的城市”成為雙向惡性循環(huán)。

　　產(chǎn)業(yè)和社會(huì )：食品安全戰略的兩大支柱

　　“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì )的決定性階段，也是食品安全工作爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵階段。要積極謀劃食品安全“十三五”規劃思路，跳出線(xiàn)性監管思維，將食品安全嵌入經(jīng)濟新常態(tài)、社會(huì )治理創(chuàng )新和生態(tài)文明建設的宏觀(guān)戰略布局，更加注重改革的系統性、整體性、協(xié)同性。在新的范式下，食品安全不再被視為單純的行政監管工作，更是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步的過(guò)程。

　　培育高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。政府像過(guò)去解決溫飽問(wèn)題一樣，把獲得質(zhì)量安全的食品作為一項基本公共服務(wù)提供給全體國民。不僅僅是被動(dòng)應對食品安全事件或守住系統性風(fēng)險的底線(xiàn)，更要從產(chǎn)業(yè)源頭主動(dòng)預防食品安全風(fēng)險。規劃應當在發(fā)展和安全之間尋求均衡點(diǎn)，在強調監管政策的約束作用的同時(shí)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的激勵作用。通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構進(jìn)一步保障食品種類(lèi)和數量供應，提升企業(yè)誠信意識和守法觀(guān)念，解決食品質(zhì)量安全問(wèn)題。推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉型升級發(fā)展和食品品牌建設。在農產(chǎn)品種植養殖環(huán)節，大力扶持農業(yè)規?；?、標準化生產(chǎn)，推進(jìn)園藝作物標準園、畜禽規模養殖、水產(chǎn)健康養殖等創(chuàng )建活動(dòng)。在食品生產(chǎn)和流通環(huán)節，推動(dòng)肉、菜、蛋、奶、糧等大宗食品生產(chǎn)基地建設，引導小作坊、小企業(yè)、小餐飲等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)向食品加工產(chǎn)業(yè)園區集聚。尤其是加快嬰幼兒配方乳粉企業(yè)良好生產(chǎn)規范的實(shí)施，嚴格行業(yè)準入和許可制度，以“挑選贏(yíng)家”的方式推進(jìn)企業(yè)兼并重組，鼓勵企業(yè)做優(yōu)做強。與此同時(shí)，保護和傳承食品行業(yè)老字號，發(fā)揮其質(zhì)量管理示范帶動(dòng)作用，用品牌保證人民群眾對食品質(zhì)量安全的信心。

　　引導全社會(huì )共治共享。“民以食為天，食以安為先”，食品安全具有最廣泛的命運共同體?，F代社會(huì )食品安全風(fēng)險的多樣性決定了治理主體的多元化。當前消費者對食品安全基本知識的知曉率偏低，自我維權意識和主動(dòng)參與行為較少，不健康的飲食習慣和不科學(xué)消費方式帶來(lái)諸多食品安全風(fēng)險。因此必須改變監管部門(mén)“單打獨斗”局面，實(shí)行黨政同責、社會(huì )共治的工作格局。堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，把食品安全納入城鄉基層社會(huì )治理體制創(chuàng )新，使其成為黨的群眾工作新內容和基層自治組織新職能。落實(shí)新《食品安全法》規定的科普教育、風(fēng)險交流、典型示范、貢獻獎勵等機制，調動(dòng)企業(yè)、消費者、社會(huì )組織積極性。建立統一的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者征信系統，研究和推進(jìn)將食品安全信用評價(jià)結果與行業(yè)準入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，充分發(fā)揮其他領(lǐng)域對食品安全失信行為的制約作用。需要強調的是，劃分各主體間邊界的原則包括三點(diǎn)：與企業(yè)利益兼容的都由市場(chǎng)解決，普通消費者可以判斷的交給社會(huì )，必須依靠公權力介入的才留給政府。

　　提升食品安全治理能力

　　食品安全是“產(chǎn)”出來(lái)的，也是“管”出來(lái)的。越是強調市場(chǎng)機制和社會(huì )共治的作用，就越要提高政府監管的嚴格性、有效性和公正性。在日益開(kāi)放的經(jīng)濟體中，企業(yè)呈現“井噴式”增長(cháng)，“人海戰術(shù)”“靠腿監管”難以發(fā)現惡意違法行為和關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，需要開(kāi)展動(dòng)態(tài)監控。強化技術(shù)支撐，構建以信用為核心的新型監管模式，用信息化提升政府治理能力，是“十三五”期間食品安全監管模式轉型的方向。

　　明確重大工程和重點(diǎn)項目。一是實(shí)施全程監管，建立食品安全全程追溯制度和質(zhì)量標識制度，實(shí)現來(lái)源可查、去向可追、責任可究、真偽可辨。二是實(shí)施智慧監管，建設國家食品安全信息化監管平臺和國家、省兩級數據中心，并為基層執法人員配備移動(dòng)執法終端。通過(guò)挖掘風(fēng)險監測、投訴舉報、日常監管、執法稽查、互聯(lián)網(wǎng)輿情等大數據背后的隱形問(wèn)題，精準發(fā)現行業(yè)“潛規則”。三是實(shí)施信用監管，整合縣級食品安全檢驗檢測資源，建立食品安全信用檔案。監管部門(mén)依法及時(shí)公布食品企業(yè)許可備案、抽查檢驗、違法行為查處情況等信息，用“黑名單”提高監管震懾力。

　　拓展多元化投融資渠道。許多人都把食品安全看作“花錢(qián)”的事，談到監管就是政府財政投入，這種觀(guān)點(diǎn)是片面的。并非所有監管工作都需要政府出資、建設、實(shí)施，還可積極引入政府和社會(huì )資本合作(ppp)、政府購買(mǎi)社會(huì )組織服務(wù)、第三方參與治理等方式。正如綠色轉型催生了龐大的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)，監管大數據、檢驗檢測、產(chǎn)品追溯等“食品安全產(chǎn)業(yè)”也完全有可能成為新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。讓食品安全事業(yè)能“賺錢(qián)”，這在大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新的背景下顯得尤為現實(shí)和緊迫。