體制是機構設置、人員編制和權責關(guān)系等組織制度的總稱(chēng)，本質(zhì)上是一種資源配置方式。新一輪食品藥品監管機構改革通過(guò)整合職能、下沉資源、強化監管，旨在構建統一權威的監管機構。然而出于種種原因，許多地方將工商、質(zhì)監、食藥等部門(mén)成建制整合為市場(chǎng)監管局。這一做法表面上增加了人力、物力、財力等監管資源，實(shí)際監管能力卻并未提升。尤其是專(zhuān)業(yè)監管被綜合執法沖淡后，全國查處的食品藥品案件數量出現下降，這與問(wèn)題導向的監管理念相去甚遠。

        “十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì )的決勝階段，要求食品安全保障水平有本質(zhì)提升。監管體制是實(shí)施食品安全戰略的重要載體，要真正釋放體制改革紅利，應當嚴格按照中央既定精神獨立設置食品藥品監管機構。綜合設置市場(chǎng)監管機構的地方，要根據國務(wù)院要求將食品安全作為綜合執法的首要職責?！豆ぷ靼才拧芬?，加快完善統一權威的食品安全監管體制和制度，加強食品安全監管工作的專(zhuān)業(yè)性和系統性。筆者認為，應當秉持“最小折騰，最大完善”的原則，將各地市場(chǎng)監督管理局統一更名為食品藥品監督管理局，或單獨設置食品藥品監督管理局，實(shí)現簡(jiǎn)政放權和加強監管的有機結合。強化地方政府對食品安全負總責的責任體系，發(fā)揮其統籌協(xié)調作用，明確食安委各成員單位職責分工，調動(dòng)農業(yè)、衛生、公安等部門(mén)食品安全工作積極性。同時(shí)鼓勵有條件的地方學(xué)習環(huán)保部門(mén)經(jīng)驗，試點(diǎn)食品藥品監管省以下垂直管理體制，調整人、財、物管理權限，解決市場(chǎng)分割和地方保護問(wèn)題。

        在縱向體制改革基礎上，探索推進(jìn)橫向分區域配置監管資源。我國城鄉間、區域間經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展存在巨大差異，決定了食品安全風(fēng)險主要類(lèi)型不同，監管資源不能“撒胡椒面”?？筛鶕a(chǎn)業(yè)發(fā)展與監管資源的匹配程度并結合“一帶一路”、三大經(jīng)濟發(fā)展區域，將全國31個(gè)省級行政區域劃分為不同監管功能區，通過(guò)設置區域性監管派出機構協(xié)調區域內監管事務(wù)，開(kāi)展飛行檢查，辦理重大案件。

二、打造職業(yè)化檢查員隊伍

        我國是食品產(chǎn)業(yè)大國而非強國，農業(yè)和食品工業(yè)基礎與發(fā)達國家相比有較大差距。全國有約1200萬(wàn)獲證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，但監管力量薄弱，專(zhuān)業(yè)人員缺乏，大產(chǎn)業(yè)和弱監管的結構性矛盾突出。監管的實(shí)際效果多依賴(lài)監管經(jīng)驗，缺乏技術(shù)含量高、靶向性強的專(zhuān)業(yè)手段，一些系統性風(fēng)險和跨領(lǐng)域問(wèn)題難以被發(fā)現。筆者分析了三個(gè)縣級食品藥品監督管理局2015年食品安全監管檢查工作構成，其中行政許可現場(chǎng)核查占30%，各類(lèi)專(zhuān)項檢查占35%，處理投訴舉報占10%，日常監督檢查和監督抽檢占25%。由于工作精力所限，日常監督檢查往往難以開(kāi)展深入細致全面的排查，發(fā)現的風(fēng)險主要集中在證照、進(jìn)貨查驗、標簽標識、保質(zhì)期等面上的問(wèn)題，而非法添加、微生物超標等關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)則容易被忽略。

        強大的監管與強大的產(chǎn)業(yè)相互支撐。隨著(zhù)供給側結構性改革推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)轉型升級，專(zhuān)業(yè)監管能力必須與產(chǎn)業(yè)素質(zhì)同步提升?！豆ぷ靼才拧非罢靶缘靥岢?，建立職業(yè)化檢查員隊伍，研究與食品安全監管工作特點(diǎn)相適應的技術(shù)職務(wù)體系。筆者認為，可參照法官、檢察官的做法，將檢查員分為初級、中級、高級、專(zhuān)家級等職級。不具備相應知識和能力的，依法不得從事食品安全檢查和執法工作。實(shí)施以現場(chǎng)檢查為主的監管方式，推動(dòng)監管力量下沉，逐步實(shí)現各級食品藥品監管部門(mén)“全員檢查、全員執法”。在此基礎上應科學(xué)劃分監管事權，省級食品藥品監管部門(mén)主要負責組織高級以上檢查員開(kāi)展食品生產(chǎn)企業(yè)檢查；市縣級食品藥品監管部門(mén)主要負責開(kāi)展食品流通、餐飲企業(yè)檢查；鄉鎮監管派出機構主要負責開(kāi)展小作坊、小攤販、小餐飲檢查。

三、實(shí)施最嚴格的監管制度

        食品安全是“產(chǎn)”出來(lái)的，也是“管”出來(lái)的。應當從“產(chǎn)”“管”兩個(gè)方面實(shí)施最嚴格的監管制度，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問(wèn)責提升食品安全保障水平。

        一方面是落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責任。在民事義務(wù)和責任方面，《工作安排》科學(xué)劃分政府和市場(chǎng)的邊界，督促企業(yè)嚴格落實(shí)培訓考核、風(fēng)險自查、產(chǎn)品召回、全過(guò)程記錄、應急處置等管理制度，建立重點(diǎn)產(chǎn)品追溯體系，加強覆蓋生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程的食品安全管控措施。同時(shí)積極引入市場(chǎng)機制，加強食品安全信用體系建設，開(kāi)展食品安全承諾行動(dòng)，完善食品安全守信激勵和失信懲戒機制，并鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加食品安全責任保險。在刑事責任方面，保持嚴懲重處違法犯罪的高壓態(tài)勢。繼續嚴厲打擊非法添加、制假售假、違法使用禁限用農藥獸藥等嚴重違法行為。以查處走私凍品、利用餐廚和屠宰廢棄物加工食用油、互聯(lián)網(wǎng)食品安全違法犯罪等案件為重點(diǎn)，強化部門(mén)間、區域間案件移送、督辦查辦、聯(lián)合懲處、信息發(fā)布等溝通協(xié)作。

        另一方面是落實(shí)食品安全監管責任。引導地方政府和監管部門(mén)落實(shí)屬地責任，是防止食品安全在一線(xiàn)失守的重要保障?！豆ぷ靼才拧芬髲娀称钒踩熑沃?，制定食品安全工作評議考核辦法，將食用農產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作全面納入地方政府績(jì)效考核、社會(huì )管理綜合治理考核范圍，考核結果作為綜合考核評價(jià)領(lǐng)導班子和相關(guān)領(lǐng)導干部的重要依據。同時(shí)深入推進(jìn)食品安全城市、農產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng )建試點(diǎn)工作，及時(shí)總結推廣試點(diǎn)經(jīng)驗。尤為重要的是，制定食品安全責任追究制度，嚴格食品安全責任追究，嚴肅追究失職瀆職人員責任。