黃超越

(廣西大學(xué)，廣西南寧 530000)

摘 要：隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，物質(zhì)條件的提高，食品安全問(wèn)題成為人們最關(guān)心的問(wèn)題之一。因此對食品安全的監管是政府中心工作的一大重點(diǎn)。無(wú)論從食品經(jīng)營(yíng)戶(hù)的登記還是監管，政府都應制定相對應的公共政策。本文分析了“漸進(jìn)模型”對廣西現有政策的制定并試行小食雜店登記辦法的公共政策，從而為廣西的食品經(jīng)營(yíng)許可登記提出一定的參考建議。

關(guān)鍵詞：漸進(jìn)模型;廣西;食品經(jīng)營(yíng)許可;小食雜店;登記管理辦法

1 案例背景及內容介紹

在過(guò)去，食品經(jīng)營(yíng)許可辦理，手續繁多，辦理困難。在食品安全法正式實(shí)施之前，中國的食品安全監管體制比較混亂，不同的部門(mén)負責食品從生產(chǎn)到流通的不同環(huán)節，導致了部門(mén)職責交叉錯亂，相互推諉的現象時(shí)有發(fā)生，《中華人民共和國食品安全法》出臺以后，食品監管的各個(gè)環(huán)節才進(jìn)一步明確了各個(gè)部門(mén)的責任。但是食品經(jīng)營(yíng)許可的辦理登記過(guò)程仍然復雜煩瑣。對于許多文化水平不高的經(jīng)營(yíng)者來(lái)講，辦理食品經(jīng)營(yíng)許可在一定程度上比較困難，這種現象在一些偏遠地區尤為明顯。在中西部偏遠地區，食品經(jīng)營(yíng)戶(hù)呈現出小、亂、雜、散的現象，這些經(jīng)營(yíng)戶(hù)構成簡(jiǎn)單，經(jīng)營(yíng)條件簡(jiǎn)陋，對于這些小食品店的經(jīng)營(yíng)者，或者不具備獨立辦理許可登記的文化素質(zhì)，或者沒(méi)有辦理經(jīng)營(yíng)許可的意識，而基層的監管力量薄弱，又無(wú)法對該部分經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行有效的全覆蓋監管，造成了這些小食品店大多無(wú)證經(jīng)營(yíng)食品，未辦理食品經(jīng)營(yíng)許可就進(jìn)行食品經(jīng)營(yíng)，導致他們所經(jīng)營(yíng)的食品安全也難以保證。因此，因地制宜，根據小食品店的小、雜、亂、散等特點(diǎn)制定針對性的食品經(jīng)營(yíng)登記辦法很有必要。

廣西壯族自治區在結合食品安全法相關(guān)規定的基礎上，結合區內實(shí)際情況，充分考慮各類(lèi)規模食品經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)條件，對食品經(jīng)營(yíng)戶(hù)進(jìn)行了區分，將符合一定條件的、經(jīng)營(yíng)規模較小的食品經(jīng)營(yíng)店歸類(lèi)為小餐飲店和小食品攤販，并于2017年，制定并施行了小餐飲、小攤販的管理辦法，該辦法要求食品經(jīng)營(yíng)戶(hù)所需要遞交的材料更簡(jiǎn)單、辦理的步驟更加快捷，在一定程度解決了上述小型食品經(jīng)營(yíng)店辦理許可難的問(wèn)題。2019年，廣西開(kāi)始試行《廣西壯族自治區小食雜店認定標準及登記管理辦法》(以下統稱(chēng)《小食雜店登記辦法》)，該辦法規定，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所為面積20 m2以下，從業(yè)人員3人以下，從事食品、食用農產(chǎn)品零售的副食品店、小賣(mài)部、便利店、小商店等經(jīng)營(yíng)者在依法取得營(yíng)業(yè)執照后即可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即符合上述條件的食品經(jīng)營(yíng)店，可以無(wú)需辦理《食品經(jīng)營(yíng)許可證》即可經(jīng)營(yíng)食品，極大地便利了小規模經(jīng)營(yíng)的食品經(jīng)營(yíng)戶(hù)，有力地推動(dòng)了營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，《小食雜店登記辦法》這一政策的制定并進(jìn)行開(kāi)始試行的過(guò)程，本文將通過(guò)漸進(jìn)模型來(lái)對其成因進(jìn)行分析。

2 案例分析

根據漸進(jìn)主義美國學(xué)者林布隆提出的決策模型認為：政策制定的過(guò)程是一個(gè)“積小變?yōu)榇笞?rdquo;的過(guò)程。中國的食品許可登記制度正是通過(guò)這樣一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，根據不斷變化的環(huán)境需要逐步進(jìn)行調整，在原有政策基礎上進(jìn)行調適，并因地制宜制定新的政策，從而有效地解決了各種條件下的食品許可登記需要，通過(guò)漸進(jìn)模型的3個(gè)特點(diǎn)可以分析得出廣西是如何制定并開(kāi)始試行小食雜店登記這一政策的。

(1)漸進(jìn)模型要求決策者必須要以原有的政策為基礎，不能重打鼓另開(kāi)張。廣西根據地方實(shí)際，制定出臺《廣西壯族自治區小食雜店認定標準及登記管理辦法(試行)》，是在原有的一系列法律法規的基礎上結合自身管理需要所制定的，雖然是一套新的法規文件，但是其中的內容都是以現行政策為依據，對上級法規文件內容的進(jìn)一步細化和延伸，法律的制定大多高屋建瓴，統領(lǐng)全局，下達到地方，就需要出臺相應的文件使其能夠有效落實(shí)。廣西所制定并推行的各種食品經(jīng)營(yíng)許可《辦法》都是以原有的法律——《中華人民共和國食品安全法》為基礎，然后根據廣西的食品經(jīng)營(yíng)許可登記特點(diǎn)對《中華人民共和國食品安全法》法條的進(jìn)一步細化和補充，這正符合了漸進(jìn)模型以原有政策為基礎進(jìn)行政策制定，而非另立門(mén)戶(hù)的特點(diǎn)。

(2)漸進(jìn)模型注重研究現行政策的缺陷，并不強調有所創(chuàng )新，也不是無(wú)所作為，只是注重對現行政策的修改和補充，以彌補現行政策的缺陷?！吨腥A人民共和國食品安全法》自實(shí)行起10年間經(jīng)過(guò)了兩次調整，這是由中國的經(jīng)濟、社會(huì )各方面不斷發(fā)展進(jìn)步所決定的，時(shí)代不斷進(jìn)步，法律法規也需要不斷適應社會(huì )進(jìn)行修改和補充，一些政策的施行是根據當時(shí)的國家現狀所制定的，因此需要根據不斷變化的現狀進(jìn)行更新?！吨腥A人民共和國食品安全法》是針對中國的整體國情，從宏觀(guān)角度所制定的，落實(shí)到地方時(shí)，根據地方的實(shí)際情況，就需要補充制定一些司法解釋和《辦法》，從而使得該政策能夠得到有效落實(shí)。廣西制定了小餐飲、小食品攤販登記辦法，對于規模較小的食品經(jīng)營(yíng)戶(hù)，簡(jiǎn)化其辦理過(guò)程，當然發(fā)放的證件經(jīng)營(yíng)范圍、有效期限也根據經(jīng)營(yíng)條件進(jìn)行了調整，《食品經(jīng)營(yíng)許可證》有效期為5年，而小餐飲登記許可證有效期只有3年，這些都是根據其流動(dòng)性大、經(jīng)營(yíng)環(huán)境復雜等特點(diǎn)所制定的，是對現有政策的細化，也是對現行政策缺陷的補充。

(3)漸進(jìn)模型重視目標與方案之間的動(dòng)態(tài)調整。在中國，法律的制定從來(lái)都不是一蹴而就的。隨著(zhù)時(shí)代轉變，人們物質(zhì)生活水平不斷提高，對于法治社會(huì )的要求有了更高的追求，我國的法律也在這個(gè)過(guò)程中不斷進(jìn)行修正、修訂。在廣西的偏遠地區，食品經(jīng)營(yíng)戶(hù)因其“小、散、雜”等特點(diǎn)，對于食品經(jīng)營(yíng)許可登記有了新的需求，于是廣西的市場(chǎng)監管部門(mén)為適應其特點(diǎn)，先后制定了一系列的辦法，為實(shí)現廣西的食品許可登記工作高效化提供了強有力的幫助，正是在政策目標者與政策制定者之間不斷地反饋與調節，才產(chǎn)生了這些基于基本法所制定的、適應地方特色的食品經(jīng)營(yíng)許可登記管理政策。漸進(jìn)模型認為政策的制定不完全是一次理性的過(guò)程，而是在試探和摸索中根據反饋不斷調節。中國的政策也一直是遵循這樣一個(gè)原則，因此政策的推行需要不斷進(jìn)行更正，使其更加符合實(shí)際，得到更有效的落實(shí)[2]。

3 對策建議

漸進(jìn)模型的特點(diǎn)決定了它能夠在原有政策基礎上，逐漸優(yōu)化，查缺補漏，有利于對政策因環(huán)境改變而出現的漏洞逐步修正，從而確保實(shí)現政策實(shí)行的目標。但是它的缺點(diǎn)也比較明顯，漸進(jìn)模型是以現有政策為基礎逐步進(jìn)行修正，存在著(zhù)一定的保守性，不符合社會(huì )變革需要，因此根據漸進(jìn)模型的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，結合《小食雜店登記辦法》等食品許可登記辦法的推行，本文提出一些對策和建議，希望能夠結合廣西的食品許可登記特點(diǎn)更加完善各類(lèi)食品經(jīng)營(yíng)戶(hù)的食品許可登記，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、強化市場(chǎng)監管提供參考。

(1)適當調整小食雜店的認定標準。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)登記的目的就是為了對食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)范圍等信息進(jìn)行審核，屬于食品安全監管的事前監管，通過(guò)設立門(mén)檻對經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)條件把好關(guān)，從而引導其規范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

《小食雜店登記辦法》中對于小食雜店的認定僅限于經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所在20 m2以下，從業(yè)人員3人以下的從事食品、食用農產(chǎn)品零售的副食品店、小賣(mài)部、便利店、小商店等經(jīng)營(yíng)者[2]。對于這個(gè)認定范圍，其實(shí)可以進(jìn)一步擴大，對于經(jīng)營(yíng)面積比較大的綜合店、百貨店，雖然其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所面積大，但其用于食品經(jīng)營(yíng)的面積僅劃定在店中的一部分區域，那么可以在辦法中將該部分商店納入食雜店的范圍內，但是要對其營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的食品經(jīng)營(yíng)區域進(jìn)行測量，并要求經(jīng)營(yíng)者簽訂承諾不能私自擴大食品經(jīng)營(yíng)區域和超范圍經(jīng)營(yíng)，從而簡(jiǎn)便經(jīng)營(yíng)者的許可登記，通過(guò)市場(chǎng)主體登記簡(jiǎn)化、省略食品經(jīng)營(yíng)許可登記的同時(shí)也起到了規范食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加強食品監管的作用，也可在辦理《營(yíng)業(yè)執照》時(shí)，要求經(jīng)營(yíng)者遞交《健康證》、場(chǎng)地布局圖等辦理《食品經(jīng)營(yíng)許可證》所需要遞交的材料，并且要求其做好食品安全承諾。通過(guò)市場(chǎng)主體登記簡(jiǎn)化、省略食品經(jīng)營(yíng)許可登記的同時(shí)也起到了規范食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加強食品監管的作用。再進(jìn)一步，可以根據這個(gè)辦法針對餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者制定實(shí)行同類(lèi)型辦法，將餐飲服務(wù)的食品經(jīng)營(yíng)登記也納入到市場(chǎng)主體登記中，逐步將食品經(jīng)營(yíng)許可登記這一職能融合到市場(chǎng)主體登記管理當中，使得食品經(jīng)營(yíng)者能夠憑借一照通行，無(wú)需辦理更多其他許可[3-4]。同時(shí)逐步將食品經(jīng)營(yíng)許可融入到市場(chǎng)主體登記管理，也是市場(chǎng)監管實(shí)現職能融合的一個(gè)必經(jīng)途徑。

(2)強化小食雜店的經(jīng)營(yíng)監管。簡(jiǎn)化食品經(jīng)營(yíng)許可登記不意味著(zhù)放松監管，相反，小食雜店的認定大多是交通不便的鄉村小賣(mài)店或者學(xué)校周邊銷(xiāo)售零食的小商店，鄉村小賣(mài)店因為進(jìn)貨不便因此會(huì )通過(guò)增加一次性進(jìn)貨數量從而減少進(jìn)貨次數，進(jìn)貨過(guò)多銷(xiāo)量不好的話(huà)容易出現過(guò)期變質(zhì)食品，鄉村小賣(mài)店又因成本低繼續銷(xiāo)售，結果往往容易出現食品安全問(wèn)題，而學(xué)校周邊的小商店因為直接銷(xiāo)售人群是中小學(xué)生，也是食品安全事故易發(fā)人群，因此對于這兩類(lèi)小食雜店，在其辦理市場(chǎng)主體登記后，要注重事中事后監管，要求經(jīng)營(yíng)者做好進(jìn)銷(xiāo)貨臺賬，進(jìn)貨時(shí)做好索證索票工作，保證其經(jīng)營(yíng)的食品安全、衛生。對于存在經(jīng)營(yíng)違法問(wèn)題的經(jīng)營(yíng)戶(hù)，要嚴厲處罰，不能讓食品經(jīng)營(yíng)許可登記的簡(jiǎn)化變成了違法犯罪的借口。

(3)加強政策宣傳。每項政策從制定施行到有效落實(shí)，都需要經(jīng)過(guò)大量的宣傳才能為民眾所知曉?！缎∈畴s店登記辦法》于2019年9月由廣西市場(chǎng)監督管理局制定并決定開(kāi)始試行，但是至2019年底各地辦理登記的小食雜店仍寥寥無(wú)幾，一方面有些地區符合該項標準的食品店較少，另一方面也有宣傳少，人們對政策不了解或了解不深入的原因，因此市場(chǎng)監管部門(mén)應該根據《小食雜店登記辦法》的政策目標人群開(kāi)展針對性宣傳。

4 結語(yǔ)

漸進(jìn)模型的特點(diǎn)是在原有的政策基礎上根據目標與方案的反饋逐漸彌補政策的缺陷，沒(méi)有任何一條公共政策能夠適應所有的環(huán)境，也沒(méi)有一條公共政策完全沒(méi)有缺陷，只有最符合當時(shí)社會(huì )、經(jīng)濟環(huán)境的政策。所有的政策都需要隨著(zhù)環(huán)境的改變不斷進(jìn)行修訂彌補。廣西頒布并試行《小食雜店登記辦法》是其根據廣西食品經(jīng)營(yíng)者的特點(diǎn)在原有的政策上進(jìn)行的，是原有政策的進(jìn)一步細化和補充，具有針對性，也帶著(zhù)廣西的政策特色。中國的其他地區，也會(huì )因地制宜，制定實(shí)施符合其地方特色的食品許可登記辦法[5]。只有真正便利食品經(jīng)營(yíng)許可登記的同時(shí)又加強食品安全的監管，規范食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的政策才能稱(chēng)得上一個(gè)成功的公共政策。

參考文獻

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